II OSK 2277/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D.B. oraz Z.B. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 225/20 w sprawie ze skargi Z.B. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 stycznia 2020 r. nr IR.I.7840.14.25.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek Z. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 225/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w K., uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 stycznia 2020 r. znak: IR.1.7840.14.25.2019 oraz zasądził od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Z.1 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w P. i uchylił własną decyzję z 14 listopada 2019 r. w całości, a także umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w K., od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 24 sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z.1 spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, gazu, wentylacji mechanicznej i elektryczną na działce nr [...], przy ulicy [...] w K. W skardze kasacyjnej Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowej z siedzibą w K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) przez dokonanie wadliwej oceny prawnej kwestii podjęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 28 ust. 1 p.b. przez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest natychmiast wykonalna, co oznacza, że inwestor ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś przepis art. 28 ust. 1 p.b. ma charakter lex specialis względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że zgodzić się należy z Sądem I instancji co do tego, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., gdyż Wojewoda nie uznał za zasadne wszystkich zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków, o tyle nie sposób zgodzić się przedstawionym poglądem na temat wykładni art. 28 ust. 1 p.b. W ocenie skarżącej kasacyjnie pogląd, jakoby po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stanowiła każdorazowo podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, jest błędny. Podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi nadal ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 p.b. należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Skargę kasacyjną o identycznej treści złożył także D.B. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.1 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 p.b., a wniesiona przez Z. z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa skarga kasacyjna jest bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W obu skargach kasacyjnych trafnie zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w obecnym stanie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę jest natychmiast wykonalna, co ma oznaczać, że inwestor ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zmiana treści art. 28 ust. 1 p.b., polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a. Znowelizowany art. 28 ust. 1 p.b. należy zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. Stanowisko takie wyrażane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie (wyroki NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18, z 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016). W tym zakresie Sąd I instancji wyraził zatem błędne stanowisko, co do możliwości rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien mieć na uwadze, że w inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę nr 410/2017 z dnia 24 sierpnia 2017 r. opatrzona klauzulą ostateczności przez właściwy organ w dniu 2 października 2017 r. Rozpoczynając roboty budowlane inwestor działał w zaufaniu do organów Państwa. Uzasadnione było przekonanie inwestora, iż jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych i swoim działaniem nie narusza przepisów prawa. W specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy związanym z nieprzekazaniem odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę do organu wyższego stopnia oraz złożonym przez Z. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytowej z siedzibą w K. oświadczeniem o cofnięciu złożonego wcześniej oświadczenia o cofnięciu odwołania, nie można traktować inwestora na równi z osobą, która rozpoczęła roboty budowlane bez wymaganego ustawą pozwolenia na budowę. Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej nie były kwestionowane pozostałe wskazane przez Sąd I instancji okoliczności przemawiające za uchyleniem decyzji Wojewody, złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, mimo prawidłowej argumentacji, nie skutkowała uchyleniem zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym