VII SA/Wa 1211/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w L. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr 408/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 22 kwietnia 2024r. Nr 408/2024, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz. U. z 2023r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. i P. S. - uchylił decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) z [...] lutego 2024r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z przepisami budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej średniego napięcia SN-15 kV nad działką nr ew. [...] w M., gm. G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. MWINB wskazał, że 15 czerwca 2021r. przeprowadzono kontrolę, która potwierdziła ww. przebieg linii energetycznej w pobliżu środka działki. Na działce brak jest słupów. PGE nie złożyło dokumentów o zgodności z przepisami budowy linii. Na wezwanie organu przekazało kopię posiadanych dokumentów, a Urząd Miasta G. poinformował, że nie udało się znaleźć w archiwum decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 5 września 1968r. Archiwa Państwowe w O. i S. również poinformowały o braku dokumentów. Starostwo Powiatowe w G. udzieliło odpowiedzi, że brak jest pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia ww. robót budowlanych w latach 2000-2002. PINB zwrócił się również do Starostwa o przekazanie map ewidencyjnych z lat 1980-2010 z oznaczonymi urządzeniami infrastruktury przesyłowej - słupów linii energetycznej nad działkami nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...] . Takiej dokumentacji także nie odnaleziono. MWINB uznał, że decyzję PINB należy uchylić, jako przedwczesną. Następnie– powołując się na orzecznictwo - przedstawił stanowisko odnośnie podstaw umorzenia postępowania. Wskazał na fakt, że ww. linia elektroenergetyczna powstała przed 1 stycznia 1995r. i podzielił stanowisko PINB, że braku możliwości odnalezienia dokumentacji budowy nie można interpretować na niekorzyść właściciela. MWINB podkreślił, że aby organ mógł zastosować konsekwencje prawne samowoli budowlanej, powinien jednoznacznie wykazać, w oparciu o istniejące dowody, że miała ona miejsce. Postępowanie wyjaśniające nie wykazało takich faktów, a zebrane dowody nie pozwalają na postawienie takiego zarzutu. Zaznaczył, że w czasie realizacji inwestycji, organy nie miały obowiązku archiwizowania dokumentacji. Obowiązek ten nie ciążył też na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Nie okazanie decyzji nie dowodzi, że pozwolenia nie wydano. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli budowlanej w takim przypadku. Dodał, że nie bez znaczenia jest fakt, że decyzją z 30 grudnia 1975r. Nr [...] (kopia w aktach sprawy) zatwierdzono plan realizacyjny linii Sn 15 kV i udzielono pozwolenia na budowę. W aktach znajduje się też protokół z 1 października 1971r. ze sprawdzenia technicznego/odbioru/obiektu energetycznego oraz decyzja o lokalizacji szczegółowej linii Sn 15 kV z 5 września 1968r. Dokumentacja ta świadczy, że inwestor podejmował działania w celu spełnienia formalności. Jednak PINB nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego, a więc umorzenie postępowania było przedwczesne. Wprawdzie podjął czynności w celu wyjaśnienie modernizacji linii energetycznej w 2002r., ale nie ustalił okoliczności istotnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Powinien zatem zbadać, czy w ramach modernizacji nie uległy zmianie charakterystyczne parametry (długość sieci, napięcie znamionowe, ilość i usytuowanie słupów, średnice przewodów). Pomocne mogłoby być przesłuchanie stron pod rygorem odpowiedzialności karnej, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz przesłuchanie innych osób, które mogą mieć wiedzę. Powyższe – w ocenie MWINB – uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza art. 136 kpa i ma istotny wpływ na jej wynik. Sprzeciw od ww. decyzji złożyła [...] S.A w L. wnosząc o jej uchylenie, wobec błędnego zastosowania art 138 § 2 kpa. Dostrzeżone przez MWINB uchybienia dotyczyły bowiem braku szczegółowego zbadania: 1. czy działania poprzednika prawnego Spółki nosiły znamiona samowoli budowlanej; 2. czy w ramach modernizacji nie uległy zmianie charakterystyczne parametry linii; które mogły być usunięte przez MWINB w trybie art. 136 kpa. Sprawa powinna być zatem załatwiona merytorycznie przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 22 kwietnia 2024r., na mocy art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lutego 2024r. umarzającą postępowanie oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W powołanym przepisie prawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki: ustalenie, że naruszono przepisy postępowania; uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest wystarczające, niezbędne jest także wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 -CBOSA). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że takie rozstrzygnięcie powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracyjne. Postępowanie odwoławcze nie polega zatem tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Jeżeli nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy i zakończenia jej merytoryczną decyzją przez organ odwoławczy, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy w ramach własnych uprawnień może materiał dowody ocenić odmiennie niż organ I instancji, może też z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki NSA z 24 marca 2022 r., sygn. II OSK 997/21; z 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 445/22; z 3 lutego 2022r. sygn. I OSK 46/22). Analogiczne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018r.). Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 113/22, LEX nr 3332824). W świetle powyższych rozważań art. 138 § 2 kpa znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy decyzję pierwszoinstancyjną wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W takim przypadku organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, ale także niezastosowania art. 136 § 2-4 kpa. Tylko uzasadnione i odpowiednio umotywowane stanowisko w tym zakresie daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich okoliczności jednak nie przedstawiono. MWINB wskazał jedynie, że organ powiatowy powinien zbadać, czy w ramach modernizacji zmieniono podstawowe parametry linii, co mógł ustalić w trybie art. 136 k.p.a. Nie było również przeszkód, aby na tej samej podstawie prawnej przesłuchał świadków skoro uznał, że istnieje taka potrzeba. Organ powiatowy dokonał bowiem obszernych ustaleń, występując o dokumentację inwestycji do wielu organów, w tym do Archiwum Państwowego w O. i S. bez rezultatu. Nie udało się również odnaleźć map ewidencyjnych z lat 1980-2010 z oznaczonymi słupami linii energetycznej nad działkami nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...]. Uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 kpa nie powinno zatem nastręczać trudności. Organ odwoławczy nie podjął jednak w tym celu żadnych czynności. Ponadto, dysponował dowodami pośrednimi w postaci decyzji z 30 grudnia 1975r. zatwierdzającej plan realizacyjny linii Sn 15 kV i udzielającej pozwolenia na budowę, protokołem z 1 października 1971r. ze sprawdzenia technicznego/odbioru/obiektu energetycznego oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej linii Sn 15 kV z 5 września 1968r. Sam przy tym zaznaczył, że w czasie realizacji inwestycji nie było obowiązku archiwizowania dokumentacji, jak i zgodził się ze stanowiskiem PINB, że nie można domniemywać samowoli budowlanej. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pomimo, że ciążą na nim te same obowiązki, co na organie I instancji, w tym wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a.