I OSK 46/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1442/21 w sprawie ze sprzeciwu E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]; 2) oddala wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Rozwoju i Technologii; 3) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. P. i B. D. solidarnie kwotę 1 037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2021 r. oddalił sprzeciw E. P. i B. D. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej odnośnie nieruchomości położonej w gminie L., w obrębie [...] W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0468 ha i nr [...] o pow. 0,0839 ha, pod budowę Południowego Wylotu z W. drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G. odcinek B od węzła L. (bez węzła) do węzła T. (z węzłem) długość odcinka ok. 14,80 km. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za prawo własności powyższej nieruchomości w kwocie 128 753,00 zł, w tym na rzecz E. P. i B. D. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie 32 188,25 zł za udział 1/4 części nieruchomości oraz na rzecz J. M. w kwocie 96 564,75 zł za udział 3/4 części nieruchomości, zaś w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie. Po rozpatrzeniu odwołania osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] maja 2021 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. Zdaniem organu sporządzony operat zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Zaznaczył, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych. Zdaniem organu, trudno zatem uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same, bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne, nie mogą więc stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Uwzględniając mieszane przeznaczenie planistyczne spornej nieruchomości, rzeczoznawca zobowiązany był do ustalenia proporcji, w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe, oraz dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości, a także narusza zasadę korzyści zobowiązującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen korzystniejszych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. W ocenie organu rzeczoznawca powinien jednoznacznie stwierdzić, czy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przewyższają ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Zdaniem organu analogiczne zastrzeżenia należy zgłosić w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie dotychczasowych właścicieli przez rzeczoznawcę majątkowego J.L, gdzie rzeczoznawca oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Wprawdzie dostrzegł on, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części pod drogi ekspresowe oraz pod drogi wewnętrzne, a także wskazał, że materiał porównawczy stanowiły nieruchomości drogowe obejmujące odrębnie drogi publiczne i wewnętrzne, ale w oparciu o dane zawarte w tym operacie nie można stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych włączone zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też pod drogi publiczne. Zastrzeżenia organu wzbudził też w analizowanym operacie opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. W ocenie organu opis zawarty w tym operacie nie jest wystarczający do oceny czy nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa. Nie można bowiem zweryfikować poprawności wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia tej decyzji oraz wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10 000 zł. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawach o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości kluczowe znaczenie ma operat szacunkowy sporządzony w sposób określony w przepisach. Naruszenie zasad sporządzenia operatu powoduje, że przestaje on być miarodajny jako środek dowodowy zmierzający do ustalenia wartości nieruchomości i określenia wartości odszkodowania. Zdaniem Sądu zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ odwoławczy wykraczałoby poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, w związku z czym jedynym prawnie dopuszczalnym rozwiązaniem było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości bądź jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł, w związku z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na bezpodstawnym odstąpieniu od realizacji zgodnego żądania stron w przedmiocie wydania decyzji reformatoryjnej, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego przez pominięcie treści 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w kontekście oceny braku prawnych podstaw do wydania przez organ decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa; 2) naruszenie prawa procesowego przez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu, w sposób określony w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa; 3) pominięcie wniosku o nałożenie grzywny na organ oraz wniosku w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podnieśli, że organ pominął, że znowelizowany Kodeks postępowania administracyjnego daje prymat rozwiązaniom reformatoryjnym i umożliwia organowi drugiej instancji samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. Podkreślili, że dysponent środków budżetowych, który będzie dokonywał wypłaty odszkodowania, nie był stroną postępowania, z uwagi na przysługujący mu wyłącznie interes faktyczny, w związku z czym zawarte w odwołaniu żądanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego złożyły wszystkie strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W tak ustalonych granicach rozpoznania skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 64e ppsa oraz art. 136 § 2 kpa i art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw, Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem obowiązany zbadać wyłącznie, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy – w myśl art. 138 § 2 kpa – jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie, jeśli kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 kpa. Gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17). W rozpoznawanej sprawie skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Oznacza to, że skoro organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu uznał, że operat szacunkowy przygotowany na zlecenie organu pierwszej instancji zawiera wady wykluczające możliwość ustalenia na jego podstawie wartości spornej nieruchomości i określenia wysokości należnego odszkodowania, a kontroperat przedstawiony przez skarżących był dotknięty analogicznymi wadami, to nie tylko mógł on, ale wręcz był zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przeprowadzeniu postępowania dowodowego w drugiej instancji nie stała w rozpoznawanej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania wynikająca z art. 15 kpa. Zasada ta powoduje, że postępowanie przed organem drugiej instancji nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania zasadności odwołania, ale polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że zakres sprawy administracyjnej w rozpoznawanym przypadku nie ulegał zmianie na skutek wniesienia odwołania. W dalszym bowiem ciągu sprawa ta dotyczyła wywłaszczenia tej samej nieruchomości i ustalenia słusznego odszkodowania za tę nieruchomość. Na marginesie powyższych rozważań należy wyjaśnić, że postępowanie dowodowe w sprawie nie mogło zostać uzupełnione na podstawie operatu szacunkowego przedstawionego przez byłych właścicieli nieruchomości. Operat ten nie został – jak wymagają tego obowiązujące przepisy – przygotowany na zlecenie organu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw z art. 64b § 1 i art. 182 § 2a ppsa uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał sprzeciw i uchylił zaskarżony wyrok. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w analogicznych sprawach z udziałem stron niniejszego postępowania wydane zostały wyroki z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1370/21, oraz z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2224/21, I OSK 2241/21 oraz I OSK 2225/21), na mocy których również uchylono zaskarżone orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz decyzje kasatoryjne wydane w tych sprawach. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu w sprawie możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Odnosząc się z kolei do wniosku o wymierzenie organowi grzywny, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu organu nie można dopatrzeć się takiego rodzaju uchybień, które wyróżniałyby jego postępowanie na tle działań innych organów i uzasadniałyby nałożenie na ten organ sankcji w postaci grzywny. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wymierzenie Ministrowi grzywny należało oddalić na podstawie art. 151a § 1 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.