II OSK 1638/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 509/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia 24 czerwca 2020 r. nr XXIV/649/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie pomiędzy ul. [...] i [...] w [...] oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 509/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") oddalił skargę [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady [...] z 24 czerwca 2020 r. nr XXIV/649/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie pomiędzy ul. [...] i [...] w [...] (dalej: "uchwała", "plan", "plan miejscowy"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433, dalej: "Rozporządzenie") poprzez oddalenie skargi na uchwałę, mimo że przedmiotowa uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzenia polegającym na skróceniu terminu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu z obligatoryjnego terminu 21 dni do terminu 12 dni, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "Specustawa") poprzez oddalenie skargi na uchwałę, mimo że przedmiotowy plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia polegającym na skróceniu terminu na wnoszenie uwag do projektu planu miejscowego, wobec pominięcia skutków działania przepisów ustawy covid dotyczących zawieszenia terminów procesowych we wszelkich postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 Specustawy, poprzez oddalenie skargi na uchwałę, mimo że przedmiotowy plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia polegającym na wydaniu przez Prezydenta [...] w dniu 28 kwietnia 2020 r. zarządzenia Nr 2910/20 o rozpatrzeniu uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, mimo braku upływu terminu na składanie uwag do projektu planu, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności planu miejscowego, co doprowadziło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g."). w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że interes prawny skarżącej nie został naruszony wskutek podjęcia uchwały, mając na względzie okoliczność, że wady procedury sporządzenia przedmiotowej uchwały nie miały bezpośredniego i konkretnego wpływu na sytuację prawną skarżącej, podczas gdy istotne i rażące naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego wykazane przez skarżącą w skardze w sposób oczywisty naruszyło interes prawny skarżącej, która jako właściciel nieruchomości położonych na terenie objętym planem, miała prawo do aktywnego, realnego i czynnego udziału w toku procedury sporządzenia planu miejscowego przez cały, ustawowo zagwarantowany okres co najmniej 21 dni na zapoznanie się z projektem planu oraz co najmniej 14 dni na złożenie uwag do projektu, które to prawo zostało naruszone na skutek działania organu, a w konsekwencji doszło do dalej idącego naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez ustalenie przeznaczenia i warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącej na podstawie oczywiście wadliwego aktu prawa miejscowego uchwalonego w drodze procedury przeprowadzonej z naruszeniem trybu sporządzenia planu miejscowego, co - mając na względzie przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod tereny zieleni oraz skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy - w sposób jednoznaczny pozbawia skarżącą prawa zabudowy nieruchomości w przyszłości, ograniczając w ten sposób prawo własności skarżącej, na podstawie aktu prawnego wydanego z naruszeniem podstawowych zasad porządku prawnego (prawidłowej legislacji). Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszarów oznaczonych numerami działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...] w obrębie [...]; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, że dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego z uwagi na naruszenie trybu sporządzenia tego aktu prawa miejscowego konieczne jest ustalenie, że naruszenie to miało charakter istotny (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu miejscowego będziemy mieć do czynienia w sytuacji, w której można z wysokim prawdopodobieństwem przyjąć, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia norm proceduralnych, treść planu miejscowego byłaby inna. Innymi słowy, samo stwierdzenie, że doszło do naruszenia procedury planistycznej, nie jest jeszcze wystarczające do uznania, że naruszenie to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto, w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej wiąże się z kwestią złożenia i rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego. W tym miejscu należy przypomnieć, że w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, rozstrzygnięcie o uwagach zgłoszonych do projektu planu miejscowego nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. art. 7 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym 24 czerwca 2020 r.). Uzupełniająco dodać należy, że również w aktualnym stanie prawnym propozycja rozpatrzenia wniosków do projektu aktu planowania przestrzennego i uwag zgłoszonych w ramach konsultacji społecznych nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. art. 8l u.p.z.p.). Uwagi do projektu planu mają znaczenie wyłączenie z punktu widzenia realizacji zasady partycypacji społeczeństwa w toku procedury planistycznej, a sposób ich rozstrzygnięcia nie determinuje w żaden sposób prawa osoby mającej interes prawny do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego. W szczególności, obowiązujące przepisy nie ograniczają prawa do zaskarżenia planu miejscowego do kwestii podniesionych w uwagach do projektu planu - zob. art. 101 u.s.g. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). 3.5. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Po pierwsze, z akt nie wynika, aby w sprawie doszło do skrócenia minimalnego terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, wynoszącego 21 dni (wyłożenie tego projektu miało miejsce między 3 a 24 marca 2020 r.). Po drugie, wydłużenie tego terminu nie wynikało z § 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, zresztą przepis rozporządzenia nie może modyfikować regulacji ustawowych (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 87 Konstytucji RP). Po trzecie, przepisy rangi ustawowej nie przewidywały, w relewantnym okresie, wstrzymania lub wydłużenia terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. 3.6. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 17 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 Specustawy. Po pierwsze, art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 Specustawy nie zabraniał stronom składania środków prawnych w okresie wstrzymania terminów. Skarżąca zresztą z tego prawa skorzystała, wnosząc uwagi 7 kwietnia 2020 r. (k. 485 akt planistycznych). Po drugie, skarżąca nawet nie twierdziła, że złożyła w okresie przedmiotowego zawieszenia inne uwagi, które nie zostały przez organ rozpoznane jako spóźnione lub niedopuszczalne z uwagi na wstrzymanie terminów. 3.7. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 Specustawy. Uchodzi przede wszystkim uwadze skarżącej, że wstrzymanie biegu terminów na mocy powołanego przepisu nie oznaczało, że dany organ tracił czasowo kompetencje do załatwienia danej sprawy. Jednoznacznie rozstrzygał o tym zresztą art. 15zzs ust. 7 Specustawy, zgodnie z którym czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Nie można zatem zarzucać Prezydentowi [...], że zarządzeniem z 28 kwietnia 2020 r. rozpatrzył uwagi, w tym uwagi wniesione przez skarżącą. 3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Po pierwsze, WSA we Wrocławiu nie zakwestionował interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu Uchwały. Sąd ten dokonał oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze i uznał je za bezzasadne. Dodać warto, że w aktualnym stanie prawnym uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy, skutkuje nie oddaleniem, ale odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Po drugie, przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymóg naruszenia indywidualnego interesu skarżącego warunkuje nie tylko samą dopuszczalność skargi, ale i determinuje również jej zakres oraz zakres ewentualnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, skarżący w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może poddać kontroli tylko te postanowienia uchwały w sprawie planu miejscowego, które w realiach danej spawy naruszają jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1881/22, CBOSA). Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru swoistego actio popularis. W realiach niniejszej sprawy skarżąca swój interes prawny wywodziła z prawa własności przysługującego jej względem wskazanych w skardze nieruchomości (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP). Pomiędzy zarzutami skargi, a interesem prawnym strony skarżącej wywodzonym z prawa własności, musi zatem istnieć ścisły związek. Chodzi w szczególności o to, że skarżąca może kwestionować tylko te postanowienia planu miejscowego, których treść może negatywnie wpływać na wykonywanie prawa własności skarżącej. Przy czym dokonywanie kontroli legalności planu miejscowego w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego odnosi się nie tylko do zasad jego sporządzenia, ale także procedury planistycznej (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, CBOSA). 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzeczono, jak w sentencji.