III OZ 451/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 72/24 o odrzuceniu skargi M. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2023 r., nr BPRM.ZŚS.270.162.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 72/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. M. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2023 r., nr BPRM.ZŚS.270.162.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 stycznia 2024 r. profesjonalny (zawodowy) pełnomocnik skarżącego w osobie adwokata został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez podanie numeru PESEL oraz złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Ponadto wezwano pełnomocnika skarżącego do ustosunkowania się, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiotowe wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi pełnomocnik skarżącego odebrał w dniu 31 stycznia 2024 r., tym samym termin do uzupełnienia przedmiotowych braków upływał wraz z dniem 7 lutego 2024 r. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego w dniu 14 lutego 2024 r. uzupełnił ww. braki formalne skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a., z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarga podlegała odrzuceniu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości i przyjęcie skargi do rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi nie zawarto rygoru, tj. "pod rygorem odrzucenia skargi". Nadto skarżący wskazał, że braki formalne skargi zostały uzupełnione, ale z zachowaniem dłuższego terminu, tj. 14 dni, o którym była mowa przy wezwaniu do ustosunkowania się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że "strona ma bowiem zawsze możliwość do dokonania uzupełnień w dłuższym wyznaczonym terminie". Ponadto wskazał, że "złożenie pełnomocnictwa w toku postępowania uprawnia do reprezentowania w całym postępowania, także w tej jego części, która zapadła przed złożeniem pełnomocnictwa", zaś PESEL skarżącego "musiał być Sądowi znany, bowiem został on umieszczony w pełnomocnictwie z dnia 22 lipca 2022 r. załączonym do wniosku inicjującego postępowanie". W odpowiedzi na zażalenie, reprezentowany przez profesjonalnego (zawodowego) pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Prezes Rady Ministrów poparł stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, tym samym podlegało oddaleniu. Zgodnie z dyspozycją art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, zaś takim wymogiem pisma procesowego jest numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną – w myśl art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz dołączenie pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem – w myśl art. 46 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych (braki formalne), przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dniu pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 p.p.s.a). Takim przepisem szczególnym jest art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z jego treścią, sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Niezachowanie określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bez względu na to, czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22, Legalis; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II GZ 252/24, Legalis). Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Niezłożenie pełnomocnictwa stanowi brak formalny. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz ugruntowanym poglądem orzecznictwa i piśmiennictwa w tym zakresie, sąd wzywa stronę do usunięcia tego braku formalnego, a w przypadku jego nieusunięcia w wyznaczonym terminie, odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 520/14, Legalis). Oznacza to, że skarga jako pismo wszczynające postępowanie sądowoadministracyjne, a zatem pierwsze pismo w sprawie, powinna zawierać: wskazanie numeru PESEL oraz pełnomocnictwo lub jego uwierzytelniony odpis, tym samym ww. wymogi pisma procesowego stanowiącego – w tym wypadku – skargę mogą być (i są) przedmiotem braków formalnych. Odnosząc się do treści zażalenia pełnomocnika skarżącego wskazać należy, że podnoszona argumentacja jest zarówno błędna, jak i chybiona. Po pierwsze stanowisko skarżącego, że w treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi nie zawarto rygoru, tj. "pod rygorem odrzucenia skargi" jest bezcelowe i nie mogło przynieść zamierzonego skutku prawnego, jakim miało być uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Wprawdzie w treści pisma stanowiącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych – przy zachowaniu precyzyjnego określenia istoty braków oraz jasnego wskazaniu terminu 7 dni do usunięcia braków – pominięto rygor, jednak wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarżący jest reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, tym samym strona, ustanawiając adwokata pełnomocnikiem i uiszczając opłaty za czynności adwokackie w postępowaniu przed organami wymiaru sprawiedliwości (tutaj: przed sądami administracyjnymi), ma prawo spodziewać się i wymagać, by czynności te wykonane zostały z pełną znajomością obowiązujących przepisów. Jak wskazano, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia pisma wskutek braków formalnych w terminie siedmiu dni, zaś jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych, to sąd odrzuca skargę. Kierując się wykładnią językową (literalną) i dyrektywami wykładni językowej (literalnej) wskazać należy, że przedmiotowe przepisy p.p.s.a. odnoszące się do odrzucenia skargi nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że wskutek nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym siedmiodniowym terminie sąd skargę odrzuca. Co więcej, uwzględniając wykładnię systemową, należy wskazać na przepisy p.p.s.a. dotyczący skargi kasacyjnej – i tak zgodnie z art. 178 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Zarówno w przypadku skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i skargi kasacyjnej ustawodawca wprost wskazuje, że nie uzupełnienie braków w wyznaczonym terminie obliguje sąd do odrzucenia skargi, skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że dopiero w art. 177a p.p.s.a. ustawodawca uwzględnił w treści przepisu, że jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 p.p.s.a., innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Nadmienić należy, że celem dyspozycji art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest zdyscyplinowanie strony do podporządkowania się sprawności postępowania sądowego. Nie ulega wątpliwości, że profesjonalny pełnomocnik, który skutecznie odebrał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, które było precyzyjne zarówno w swej treści (charakter braków) oraz jasno określonym terminie do uzupełnienia wskazanych przez sąd braków formalnych (7 dni) nie musiało być opatrzone wzmianką "pod rygorem odrzucenia skargi", bowiem za obowiązkiem znajomości obowiązujących przepisów prawa, który wymaga się od zawodowego pełnomocnika wiążą się konsekwencje prawne. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zachował wszelkie wymagania dla wezwania do uzupełniania braków formalnych skierowanego do profesjonalnego (zawodowego) pełnomocnika, co umożliwiło w następstwie zastosowanie sankcji określonej w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Po drugie stanowisko skarżącego, że "strona ma bowiem zawsze możliwość do dokonania uzupełnień w dłuższym wyznaczonym terminie" jest nieprawidłowe, bowiem termin do uzupełnienia braków formalnych skargi jest terminem ustawowym i wprost wynika z dyspozycji art. 49 § 1 p.p.s.a. – termin siedmiu (7) dni. Wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości przedłużenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Przewidziana w art. 84 p.p.s.a. możliwość przedłużania terminów odnosi się wyłącznie do terminów sądowych, tj. wyznaczonych przez sąd lub przewodniczącego dla dokonania określonej czynności procesowej. Przedłużeniu nie podlegają natomiast terminy ustawowe, czyli takie, które są wyraźnie wskazane w ustawie wyznaczającej ich początek oraz długość. W określonej sytuacji ich bieg rozpoczyna się automatycznie, co oznacza, że bieg terminów ustawowych nie może ulec ani przedłużeniu ani skróceniu, tak jak ma to miejsce w przypadku terminów sądowych. Taki charakter ma właśnie termin do uzupełnienia braków formalnych skargi, o których mowa w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. Po trzecie (i zarazem jako ostatnie) stanowisko skarżącego, że "złożenie pełnomocnictwa w toku postępowania uprawnia do reprezentowania w całym postępowania, także w tej jego części, która zapadła przed złożeniem pełnomocnictwa", zaś PESEL skarżącego "musiał być Sądowi znany, bowiem został on umieszczony w pełnomocnictwie z dnia 22 lipca 2022 r. załączonym do wniosku inicjującego postępowanie" jest daleko nieprawidłowe, bowiem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że pełnomocnictwo znajduje się w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz ze skargą nie wyczerpuje dyspozycji art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 p.p.s.a. i nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku doręczenia na wezwanie sądu prawidłowego pełnomocnictwa (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt I GZ 176/17, Legalis). Nadto obowiązek złożenia pełnomocnictwa jest powiązany z "pierwszą czynnością procesową". Nie można utożsamiać wskazanej w art. 37 § 1 p.p.s.a. pierwszej czynności procesowej z czynnością dokonaną przed organami administracji publicznej. Wspomniana w art. 37 § 1 p.p.s.a. regulacja dotyczy postępowania sądowego, tak samo jak zawarty w art. 46 § 3 p.p.s.a. obowiązek pełnomocnika dołączania pełnomocnictwa. Nie budzi wątpliwości, że oba te przepisy odnoszą się do postępowania przed sądami administracyjnymi i oba dotyczą akt sądowych danej sprawy (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II GZ 574/17, Legalis). Innymi słowy, z obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa nie zwalnia fakt, że pełnomocnictwo zostało złożone w innym postępowaniu, np. administracyjnym. W takiej sytuacji pełnomocnik powinien dołączyć do akt sprawy nowy egzemplarz pełnomocnictwa albo sporządzić uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, o ile umocowanie w treści pełnomocnictwa obejmowało swoim zakresem dalszy etap postępowania w sprawie czyli przed sądem administracyjnym (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 3630/13, Legalis). Nota bene z treści pełnomocnictwa z dnia 22 lipca 2022 r. zawartego w aktach administracyjnych wprost wynika, że i tak zostało udzielone tylko do występowania przed Prezesem Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie o rentę specjalną. Konkludując, w niniejszej sprawie pełnomocnikowi skarżącego skutecznie doręczono w dniu 31 stycznia 2024 r. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, a zatem termin do skutecznego ich uzupełnienia upłynął wraz z dniem 7 lutego 2024 r. Skarżący w zakreślonym ustawowym terminie nie uzupełnił braków formalnych, zaś nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych obliguje sąd do odrzucenia wniesionej skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek odstępstw od tej reguły, nie wprowadził też żadnych uregulowań pozwalających na zastosowanie innego środka niż odrzucenie skargi. Innymi słowy, po stronie sądu powstaje bezwzględny obowiązek odrzucenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.