I SAB/Wr 419/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski Asesor WSA Tomasz Trybuszewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 550 zł ( pięćset pięćdziesiąt złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O. H. (dalej jako: Strona, Skarżący) złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: organ, Wojewoda) w dniu 1.03.2022 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 4.01.2023 r. (data wpływu do organu 10.01.2023 r.) Skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy administracyjnej. Skarżący pismem z dnia 23.08.2023 r. (data wpływu do organu – 19.09.2023 r.) złożył skargę na bezczynność Wojewody w związku ze sprawą administracyjną wszczętą w/w wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Wniósł o: 1) o stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia w/w zezwolenia na pobyt Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność Wojewody w tymże postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, 3) przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, 4) o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał na art. 100c i art.100d ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Do dnia wydania wyroku, do Sądu nie wpłynął akt potwierdzający załatwienie przez Wojewodę sprawy z wniosku Strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższa definicja potwierdza, że obecnie "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W ocenie Sądu w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu rozumianą w przedstawiony wyżej sposób. Przebieg postępowania przed organem przedstawia się następująco. W dniu 1.03.2022 r. Skarżący złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 4.01.2023 r. (data wpływu do organu 10.01.2023 r.) Skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy administracyjnej. Do dnia wniesienia skargi – 19.09.2023 r. organ nie podjął czynności procesowych w celu załatwienia wniosku Strony. Zgodnie z art. 210 ust. 1 i 2 w związku z normą odsyłającą z art. 223 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art.203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Należy również mieć na uwadze, że 15.04.2022 r. na mocy ustawy z 8.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) został w prowadzony do ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583, ze zm.) art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31.12.2022 r.: – przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; – organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten ma zastosowanie od 15.04.2022 r. Następnie do ustawy wprowadzono z dniem 1.01.2023 r. art. 100d, który zasady tożsame do zasad wprowadzonych art. 100c, dotyczycące biegu terminu załatwiania spraw, wprowadził w okresie do dnia 24.08.2023 r. (czyli w istocie przedłużył do 24.08.2023 r. obowiązywanie ww. zasad biegu terminu załatwiania spraw wprowadzone z 15.04.2022 r.). Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4.03.2024 r. Definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w art. 1 ust 1 i 2, w ocenie Sądu jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Odnotować bowiem należy, że Skarżący jest obywatelem Ukrainy, lecz nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa lecz znacznie wcześniej – w 2016 r. Dalej należy zauważyć, że w przepisie art. 210 u.o.c. mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzji administracyjnej. Natomiast w postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku (żądania wszczęcia postępowania) może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3.09.2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, Nr 1, poz. 2), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty złożenia wniosku, tj. od 1.03.2022 r., w tej konkretnej sprawie organ obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Tym samym organ winien był po wpływie wniosku przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy spełnione zostały wymagania zawarte w art. 210 u.o.c. lub czy nie wystąpiły inne braki i mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 k.p.a.) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że od daty złożenia wniosku do daty złożenia skargi do Sądu organ nie podejmował w sprawie czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy. W szczególności nie wydał decyzji kończącej postępowanie, a zatem bezsprzecznie na dzień wniesienia skargi do Sądu pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy nie wynika, że między 1.03.2022 r. a 19.09.2023 r. wystąpiły przeszkody uniemożliwiające terminowe załatwienie sprawy. Zdaniem Sądu takie prowadzenie postępowania, a w zasadzie trwanie w bezczynności w jego ramach, skutkowało niewątpliwym naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a., a także nie budziło zaufania strony do władzy publicznej, co było naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. W konsekwencji też organ naruszył termin, o których mowa w art.210 u.o.c. Odliczając nawet ustawowy termin załatwienia sprawy (6 miesięcy), stwierdzić należy, że okres bezczynności wynosił w sprawie około 11 miesięcy. Należy zauważyć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie wykonywał ww. obowiązku. Reasumując tę część rozważań, w ocenie Sądu, okres zwłoki ze strony organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców - nagminnych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27.03.2013r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13.01.2016r., I OSK 2234/15). Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania to jest ponad 17 miesięcy, jak i opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu - skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że Strona jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie decyzji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (zob. wyrok NSA z 28.07.2011 r., I OSK 211/11). Wobec tego należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy we właściwym terminie tj. 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 550 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że Strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).