III OSK 2754/24

Dnia 8 lipca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 380/24 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Prezesa Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 21 lutego 2024 r. nr 2/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 380/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.W. (dalej w skrócie: "skarżąca", "strona" lub "wnioskodawczyni") na decyzję Prezesa Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Prezes ARN" lub "organ") z dnia 21 lutego 2024 r. nr 2/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ARN z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 1/2024 (pkt 1); zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezes ARN. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nadużyła prawa podmiotowego do prawa do informacji publicznej, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazanie, bez dostatecznego uzasadnienia, z jakich względów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje organu bez przeprowadzenia rzetelnej analizy zarzutu Prezesa ARN, iż doszło do nadużycia prawa podmiotowego, co prowadzi do niemożności kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.W. wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Prezes ARN z dnia 21 lutego 2024 r. nr 2/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku D.W. z dnia 8 stycznia 2024 r. Wnioskiem tym, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., strona zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Jaka kancelaria prawna lub kancelarie prawne świadczą usługi prawne na rzecz spółki gminnej Agencji Rozwoju [...]? Proszę o przesłanie mi kserokopii umów. 2. Jaki był coroczny koszt obsługi prawnej spółki ARN (w latach: od 2017 do 2023)? 3. Czy są jakieś kancelarie prawne, z którymi ARN zakończyła współpracę? Jeśli tak, to jakie i z jakiego powodu? 4. Z kim, z jakimi podmiotami spółka ARN (okres: od początku swojej działalności) toczyła spory sądowe i jakie postępowania sądowe toczą się obecnie? Proszę podać wszystkie procesy sądowe zakończone oraz te, które toczą się aktualnie z udziałem ARN czy też Prezesa ARN, proszę podać również z czyjego powództwa zostały zainicjowane i czego dotyczą, a także jakie były/są ich koszty zarówno sądowe, jak i zastępstwa procesowego – wynagrodzenia adwokata, czy też adwokatów jeśli jest ich więcej – proszę też o przesłanie kserokopii wszystkich faktur z kosztami, które z tytułu procesów poniosła i ponosi ARN. Moje pytanie dotyczy również m.in. aktualnie toczących się procesów z [...] i [...] (dziennikarką [...]) tudzież być może jeszcze także z innymi mediami... Przy czym na marginesie informuję, że nie przyjmę do wiadomości tłumaczenia, – jak już raz miało to miejsce, że koszty obsługi prawnej, wynagrodzenia adwokata są tajemnicą przedsiębiorstwa; bowiem umowy z kancelariami prawnymi, adwokatami, radcami prawnymi o świadczenie usług prawnych, zastępstwa procesowego – w odniesieniu do gmin, czy spółek gminnych stanowią informację publiczną. Nadmienię też, że wydatkowanie środków publicznych jest jawne. 5. Jakiej wysokości koszty sądowe i wynagrodzenia dla adwokata poniosła spółka ARN w związku z trwającym blisko 6 lat procesem z [...] o "naruszenie dóbr osobistych" i czy Pan Prezes poniósł jakiekolwiek koszty w związku z powyższym z własnej, prywatnej kieszeni? Proszę o dołączenie kserokopii faktur. 6. Jakie inwestycje i na jakie kwoty wykonała na rzecz ARN firma ogólnobudowlana z [...], której właścicielem jest Pan [...]? Proszę podać wszystkie inwestycje wyszczególniając, które odbyły się z zachowaniem procedury przetargowej, a które zostały zrealizowane bez przetargów, bez zapytania ofertowego, z wolnej ręki. 7. Czy firma budowlana Pana [...] występowała kiedykolwiek jako podwykonawca w jakichś inwestycjach ARN? Jeśli tak, to jakie były to inwestycje, jaki miała zakres prac, kiedy miało to miejsce i jakie wynagrodzenie otrzymał Pan [...] za ich wykonanie? 8. Ile było umów w ramach prac dodatkowych i na jakie kwoty, podpisanych przez ARN z firmą budowlaną Pana [...] przy remoncie budynku [...] przy ulicy [...] w [...], obecnej siedzibie ARN? Proszę o przesłanie mi kserokopii wszystkich umów podpisanych w ramach prac dodatkowych, dotyczących wspomnianej wyżej inwestycji oraz kserokopie wystawionych faktur. 9. Ile wynosiło miesięczne wynagrodzenie netto Prezesa Zarządu ARN w 2023 roku i ile będzie wynosiło od tego roku? 10. Ile osób jest obecnie zatrudnionych w ARN? 11. Ile wynosi roczne utrzymanie pracowników ARN (składki ZUS, wynagrodzenia, premie, nagrody)? 12. Jakie wypracowuje zyski lub jakiego rzędu straty przynosi każdego roku spółka ARN? Proszę o podanie kwot za każdy rok, od roku w którym spółka została założona do 2023 roku włącznie. 13. W jaki sposób pokrywane są straty, które generuje ARN i kto je pokrywa? 14. Jakiego rzędu zyski lub straty przyniosły za ubiegłe lata jednostki podlegające pod ARN (baseny – kryty i [...], lodowisko, Hala [...], targowisko miejskie, inkubator przedsiębiorczości)? Proszę o rozpisanie na poszczególne lata od czasu powstania ARN z 2023 rokiem włącznie. 15. Czy to prawda, że ARN w tym sezonie nie miała pieniędzy na uruchomienie lodowiska miejskiego i że to gmina dała środki na ten cel? Jeśli tak, to ile pieniędzy na lodowisko z budżetu gminy przekazał Burmistrz [...] i jaki jest sezonowy koszt utrzymania lodowiska miejskiego? 16. Ile wynosi roczny koszt wydawania gazetki "TAK"? 17. Czy gazetka "TAK" przynosi straty czy zyski i jakie są to kwoty? 18. Czy do gazetki "TAK" dopłaca gmina? Jeśli tak to ile pieniędzy? 19. Czy to prawda, że spora grupa lokatorów mieszkań komunalnych na Osiedlu [...] nie płaci czynszów? Jeśli tak to ilu lokatorów nie płaci czynszu i ile w związku z tym faktem wynosi zadłużenie z tytułu najmu lokali (również użytkowych) oraz z jakich środków są pokrywane koszty utrzymania i eksploatacji budynków? 20. Czy w związku z powyższym będą eksmisje zadłużonych lokatorów mieszkań komunalnych?" W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Prezes ARN jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (Gmina [...] ma pozycję dominującą w Spółce jako jej jedyny udziałowiec). Co do zasady między stronami nie ma również sporu odnośnie tego, czy w tej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez D.W. we wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r. informacje mają charakter informacji publicznej. Organ w zaskarżonej decyzji sam przyznaje bowiem, że żądane w w/w wniosku informacje stanowią informację publiczną, natomiast podnosi, iż wnioskodawczyni nadużyła prawa do informacji publicznej. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów skupia się na zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który nie podzielił stanowiska organu, iż wniosek D.W. z dnia 8 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej jest realizacją jej indywidualnych interesów i w konsekwencji stanowi nadużycie prawa, co powinno skutkować odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Podkreślenia wymaga, iż dla odkodowania treści przedstawionego wyżej pojęcia informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej"), ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że klasyfikacja informacji – czy jest ona publiczna czy nie – nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). To wnioskodawca jest bowiem gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej i on określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Należy jednak zaznaczyć, iż treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza wspomnianą już sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej). Ponadto zauważyć należy, iż wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przyjęcie natomiast interpretacji zaprezentowanej przez organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą – wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej – prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24 oraz 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3154/23). Należy jednakże również zauważyć, że w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, iż nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, aniżeli chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Wprawdzie z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, to jednak należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być także stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć ponadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). W orzecznictwie sądowym wyrażono w pełni zasadny pogląd, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, wskazać należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej właśnie informacji. Co ponadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się bowiem do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ w sposób dostateczny wykazane i ocenione, z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa w stosunku do konkretnej informacji publicznej. Gwarancję przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej daje zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Podkreślenia wymaga również, iż przy ocenie przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej jako odmowy udostępnienia informacji publicznej należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro zatem prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na w/w przesłankę może zatem nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4340/21; a także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, wskazujące na niedostatki w argumentacji organu oraz w poczynionych przez niego ustaleniach faktycznych, które legły u podstaw odmowy udostępnienia – z powołaniem się wyłącznie na przesłankę nadużycia prawa do informacji publicznej – wszystkich żądanych przez stronę we wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r. informacji, a więc przedstawionych w pkt 1-20 tego wniosku. WSA w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie stwierdził zatem, że podziela pogląd prawny wyrażony przez organ, że nadużyciem prawa podmiotowego jest wykorzystanie trybu dostępu do informacji publicznej w celu niemieszczącym się w założeniach aksjologicznych u.d.i.p., tj. do pozyskania w tym trybie dowodów potrzebnych w postępowaniu cywilnym w sporze prawnym pomiędzy wnioskodawcą a adresatem wniosku o naruszenie dóbr osobistych, które to informacje wnioskodawca zamierza wykorzystać przeciwko adresatowi wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wadliwość zaskarżonej decyzji leży jednak w zastosowaniu tego prawidłowego poglądu do realiów niniejszej sprawy, czyli wykazania i uzasadnienia, że w tych konkretnych okolicznościach faktycznych sytuacja nadużycia prawa podmiotowego rzeczywiście zaistniała. Prezes ARN powołał się na znane obu stronom i niekwestionowane w sprawie okoliczności faktyczne sporu o naruszenie dóbr osobistych zakończonego wyrokiem Sądu Apelacyjnego [...] z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt [...] i ogólnie stwierdził, że D.W. nie wykonuje w/w wyroku, wniosła od niego skargę kasacyjną oraz że: "(...) wszelkie żądane we wniosku informacje wnioskodawczyni zamierza wykorzystać w toczącym się postępowaniu ze skargi kasacyjnej". Organ wszystkie żądane informacje z pkt 1-20 wniosku zakwalifikował zatem en bloc jako niemieszczące się w założeniach aksjologicznych u.d.i.p., jednak tak ogólne stwierdzenie nie może być podstawą odmowy udzielenia całości żądanej informacji publicznej na zasadzie powołania się na hipotetyczną (domniemaną) formułę nadużycia prawa podmiotowego bez odniesienia się do konkretnych faktów, gdyż byłoby ono właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę odmowy w każdym przypadku. Organ nie wykazał i nie uzasadnił zatem w dostateczny sposób, że istnieje konkretny i adekwatny związek pomiędzy każdą żądaną we wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r. informacją publiczną a powoływaną sprawą cywilną o naruszenie dóbr osobistych. Innymi słowy Prezes ARN nie wykazał, że każda z tych informacji może być realnie wykorzystana w postępowaniu cywilnym prowadzonym przeciwko Spółce, a D.W. dąży do uzyskania konkretnych informacji właśnie w celu ich późniejszego instrumentalnego wykorzystania w w/w postępowaniu cywilnym, zaś uzyskane materiały mają służyć ewidentnie jako dowód przeciwko Spółce. Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreślił także, że umknęło uwadze organu, że z sentencji wyroku z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt [...] wynika, że wskazane w nim podmioty, w tym D.W., mają przeprosić Prezesa Spółki i Spółkę: "(...) za zamieszczenie w treści artykułu pod tytułem "Przetargi pod kuzyna", opublikowanego w dniu 20 listopada 2017 r., w numerze [...] tygodnika [...], nieprawdziwych informacji zawierających zarzut nepotyzmu podczas organizacji przetargów prowadzonych przez Agencję Rozwoju [...] Sp. z o.o. w [...] na wykonanie remontu budynku byłej Wojskowej Komendy Uzupełnień położonej w [...] (...)" (k. 23-24 akt sądowych). Z uzasadnienia w/w wyroku wynika natomiast m.in., że w artykule zawarto sformułowania wskazujące na to, że Prezes Spółki wykorzystuje swoją pozycję, przez co przetargi organizowane przez tę jednostkę wygrywa jego kuzyn prowadzący działalność gospodarczą (k. 32 akt sądowych). Zdaniem Sądu Apelacyjnego [...], w realiach analizowanej sprawy dowodów uzasadniających zarzut nepotyzmu przy organizacji powyższych przetargów próżno poszukiwać, a pozwani dowodów takich nie przedstawili (k. 37 akt sądowych). Zestawienie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną wyroku z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt [...] z treścią rozbudowanych żądań strony zawartych pkt 1-20 wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r., pozwala wyodrębnić pytania o te informacje publiczne, które nie pozostają w jakimkolwiek związku z dochodzoną przez Spółkę ochroną prawną dóbr osobistych na drodze w/w postępowania cywilnego (pkt 1-4 oraz pkt 9-20 wniosku) i w tym zakresie argumentacja organu znacząco odbiega od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z kolei część pytań w takim związku pozostaje i są to pytania dotyczące udostępnienia informacji w zakresie faktów stanowiących podstawę faktyczną wyroku Sądu Apelacyjnego [...] z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt [...], związane z procesem sądowym, w którym m.in. D.W. była pozwaną (pkt 5-8 wniosku). WSA w Opolu słusznie jednak zauważył, iż w przypadku tych ostatnich pytań, skoro organ twierdzi, że przyczyną odmowy udostępnienia informacji publicznej jest zamiar jej wykorzystania przez stronę przeciwko Spółce jako dowód w postępowaniu toczącym się na skutek skargi kasacyjnej strony wniesionej od w/w wyroku Sądu Apelacyjnego [...], to organ winien wyjaśnić i uzasadnić, że informacja ta będzie mogła być realnie w taki sposób przez stronę wykorzystana. Organ winien zatem w dostateczny sposób wykazać, na ile jest to realne w świetle regulacji art. 3983 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, który a limine wyklucza zarzut kasacyjny będący polemiką z ustaleniami faktycznymi sądu cywilnego drugiej instancji, bądź zmierzający do podważenia tej oceny. Kwalifikacja żądanych przez wnioskodawczynię informacji jako niemieszczących się en bloc w założeniach aksjologicznych u.d.i.p. oraz będących w całości nadużyciem prawa podmiotowego jest zatem przedwczesna, bowiem nie została dostatecznie przez Prezesa ARN wyjaśniona i uzasadniona w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że przedmiotem jego oceny była wyłącznie zaskarżona decyzja oraz argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu, nie zaś wywody organu poczynione w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest bowiem aktem administracyjnym, lecz pismem procesowym, które nie podlega kontroli Sądu. Odpowiedź na skargę nie może także uzupełniać zaskarżonej decyzji, poprzez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego powinny obejmować uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. należało uznać za niezasadny. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może, co do zasady, stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym w tej sprawie motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Zaskarżony wyrok nie uchyla się spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku D.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik – adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy (art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpis skargi kasacyjnej został doręczony D.W. w dniu 2 września 2024 r. (k. 122 akt sądowych), tymczasem odpowiedź na skargę kasacyjną, osobiście przez nią podpisana, została wniesiona do Sądu w dniu 30 września 2024 r. (k. 136 akt sądowych). W sprawie brak było zatem podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz wyżej wymienionej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.