II SA/Rz 259/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 18 stycznia 2024 r. nr SKO 4121.1.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 18 stycznia 2024 r. nr SKO 4121.1.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Przemyślu stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. B. (dalej także "Skarżący") od decyzji Starosty [...] z 2 stycznia 2024 r. nr KD.IV.5430.2.1.2024.PŻ o przedłużeniu zezwolenia na kierowaniem pojazdem uprzywilejowanym w zakresie kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii "B, C" na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. W podstawie prawnej Organ odwoławczy wskazał art. 134 w zw. z art. 127 § 1a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz.775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." a także art. 109 ust. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2023 r. poz.622 ze zm.), określanej następnie jako "u.k.p.". Kolegium podało, że strona może wnieść odwołanie wówczas, gdy w rozpatrywanej sprawie istnieje nieostateczna decyzja administracyjna. Prawo do wniesienia odwołania jest więc ściśle powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być, po wniesieniu odwołania, ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15 K.p.a.). SKO zwróciło dalej uwagę na art. 127 § 1 K.p.a., wedle którego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast, decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna (art. 127 § 1a K.p.a.) i służy od niej skarga do sądu administracyjnego. Dalej Kolegium stwierdziło, że kwestionowana przez Skarżącego decyzja jest ostateczna, a tym samym nie przysługuje od niej środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, co z kolei obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania na podstawie art. 134 § 1 K.p.a., o czym Organ II instancji orzekł postanowieniem z 18 stycznia 2024 r. M. B. złożył skargę na postanowienie SKO w Przemyślu, zarzucając naruszenie art. 127 § 1 i § 1a, art. 107 § 4 oraz art. 134 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Starosty [...] z 2 stycznia 2024 r. uwzględnia w całości żądanie strony w i stwierdzenie na tej podstawie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy decyzja nie została wydana zgodnie z wnioskiem, bowiem wedle jej treści przedłużono Mu zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym w zakresie kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii "B, C" nr [...], z adnotacją w postaci: "na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej", podczas gdy złożony wniosek nie zawierał żądania w tym zakresie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie SKO w Przemyślu do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Podał, że kiedy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść wniesionego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czego nie dokonano w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej mogą być postanowienia kończące postępowanie, jak stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd badając je ma na względzie kryterium zgodności z prawem, o czym mowa w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie sąd może, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. i wtedy stwierdza jego nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uchyla skarżone postanowienie w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeśli zaś powyższe uchybienia nie istnieją sąd zobligowany jest do oddalenia skargi (art. 151 P.p.s.a.). Postanowieniem z 18 stycznia 2024 r. SKO w Przemyślu stwierdziło niedopuszczalność odwołania Skarżącego od decyzji Starosty [...] z 2 stycznia 2024 r. o przedłużeniu zezwolenia na kierowaniem pojazdem uprzywilejowanym. Kolegium zauważyło, że rozstrzygnięcie Organu I instancji jako w całości uwzględniające żądanie strony i nie posiadające w związku z tym uzasadnienia jest ostateczne i jako takie podlegające zakwestionowaniu tylko w drodze skargi do sądu administracyjnego, nie zaś poprzez złożenie odwołania. Jak stanowi art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność, o której mówi wskazany przepis może mieć charakter bądź podmiotowy bądź też przedmiotowy. W tym ostatnim wypadku istotne jest np. to, czy środek zaskarżenia jest z mocy ustawy dopuszczalny. Jeśli więc wyłączona jest możliwość wniesienia środka odwoławczego, to jeśli zostanie mimo wszystko wniesiony, jest niedopuszczalny, co organ odwoławczy stwierdza postanowieniem na podstawie art. 134 K.p.a. Według art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przy czym, z mocy art. 127 § 1a K.p.a., decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. W świetle art. 107 § 4 K.p.a., można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Powyższe unormowania wskazują, że jeśli organ I instancji rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem strony w całości przychyla się do tego wniosku, uwzględniając więc w pełni żądanie strony, jest on uprawniony do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia wydawanej decyzji, chociaż zasadniczo - zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. - uzasadnienie takie stanowi obligatoryjny element decyzji. Jeśli organ z możliwości takiej skorzysta, to wówczas jego decyzja ma charakter ostateczny, a to oznacza, że może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. W takiej zaś sytuacji ustawa procesowa tj. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że w terminie trzydziestu dni od otrzymania skargi, przed przekazaniem akt sądowi, organ sporządza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jeżeli odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony (art. 54 § 2a). Starosta [...], decyzją z 2 stycznia 2024 r., przedłużył Skarżącemu z dniem 2 stycznia 2024 r. zezwolenie na kierowaniem pojazdem uprzywilejowanym w zakresie kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii "B, C" nr [...] ważne do dnia 18 grudnia 2028 r. na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. Jednocześnie, na podstawie art. 107 § 4 K.p.a., Organ odstąpił od uzasadnienia, wskazując, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty co do tego, że Jego wniosek został w całości uwzględniony i złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. Zwrócił uwagę, że we wniosku z 29 grudnia 2023 r. wystąpił o przedłużenie zezwolenia na kierowane pojazdami uprzywilejowanymi, natomiast Starosta dopisał na zezwoleniu, że dotyczy ono pojazdów na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej, przez co zakres zezwolenia jest węższy niż żądanie wniosku. Przedstawione wyżej regulacje prawne tj. art. 107 § 4 i art. 127 § 1a K.p.a. wskazują, że organ I instancji może w pewnej sytuacji odstąpić od uzasadnienia wydanej decyzji i wówczas nie podlega ona zaskarżeniu w drodze odwołania, a stronie służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Warunkiem jest jednak to, by odstąpienie od uzasadnienia spowodowane było całościowym uwzględnieniem żądania strony. Istotne jest więc to, by organ w pełni zaakceptował złożony przez stronę wniosek i orzekł zgodnie z nim. Pominięcie jakiegokolwiek żądania czy też jego części nie będzie odpowiadało treści art. 107 § 4 K.p.a., a w konsekwencji nie spowoduje, że wydana decyzja będzie ostateczna i że będzie można ją zakwestionować w drodze skargi do sądu administracyjnego. Jakiekolwiek przekroczenie granic wniosku niewątpliwie nie może zostać uznane za uwzględnienie żądania strony w całości, o którym mowa w powołanych przepisach K.p.a. Określenie "w całości" oznacza bowiem dokładne odzwierciedlenie żądania strony, co nie pozwala ani na uwzględnienie tylko części żądań czy też częściowe uwzględnienie żądania, ale również na orzeczenie o czymś, czego w treści wniosku nie było. Brak uwzględnienia żądania strony w całości oznacza konieczność sporządzenia przez organ I instancji uzasadnienia swojej decyzji, co następnie otwiera stronie prawo do wniesienia od takiego rozstrzygnięcia odwołania do organu wyższego stopnia, a w dalszej kolejności prawo do złożenia skargi. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej Kolegium nieprawidłowo przyjęło, że wniosek Skarżącego z 29 grudnia 2023 r. został w całości uwzględniony. Strona zwróciła się w nim o przedłużenie ważności zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym w zakresie prawa jazdy kategorii B i C. Kwestionowaną decyzją z 2 stycznia 2024 r. Starosta przedłużył to zezwolenie do dnia 18 grudnia 2028 r. zaznaczając jednak, że następuje to "na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej". Jak wynika z akt sprawy, w wydanych uprzednio przez Starostę [...] decyzjach tj. z 17 lipca 2013 r. oraz z 16 kwietnia 2020 r. nie było takiego dopisku, a wniosek Skarżącego dotyczył w pierwszym przypadku - wydania, zaś w drugim - przedłużenia zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym, bez wskazywania, że chodzi o pojazd uprzywilejowany na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. Nie może budzić wątpliwości, że całkowicie inny zakres ma rozstrzygnięcie zezwalające na kierowanie wszelkimi pojazdami uprzywilejowanymi, a inny rozstrzygnięcie, które pozwala na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym danego rodzaju - w tym wypadku pojazdem Ochotniczej Straży Pożarnej. Konsekwencją powyższego jest niemożność przyjęcia w warunkach sprawy, że żądanie Skarżącego zostało w całości uwzględnione. Należy więc zgodzić się ze Skarżącym, że Starosta orzekł poza granicami Jego wniosku z 29 grudnia 2023 r., w którym nie było mowy o tym, by przedłużenie zezwolenia miało nastąpić na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. Kiedy więc nie został spełniony warunek odstąpienia przez Starostę od uzasadnienia wydanej 2 stycznia 2024 r. decyzji, to odwołanie, które zostało przez Skarżącego złożone winno podlegać rozpoznaniu. W tym miejscu Sąd wskazuje, że Skarżący zaskarżył odrębnie decyzję Starosty [....] z 2 stycznia 2024 r., a skargę tę Sąd odrzucił postanowieniem z 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 195/24 jako złożoną przedwcześnie mając na względzie, że przedmiotem skargi może być rozstrzygnięcie organu II instancji. W takiej zaś sytuacji, zadaniem SKO w Przemyślu będzie rozpoznanie odwołania wniesionego przez Skarżącego - przy uwzględnieniu uzasadnienia decyzji Starosty [...] z 2 stycznia 2024 r., które zostało przedstawione w odpowiedzi tego Organu na skargę M. B. na wskazaną decyzję - a następnie wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom prawnym. W związku zatem z faktem naruszenia przez Kolegium regulacji zawartej w art. 134 w zw. z art. 107 § 4 i art. 127 § 1a K.p.a. Sąd uchylił skarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.