II SA/Rz 195/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Starosty [...] z dnia 2 stycznia 2024 r. nr KD.IV.5430.2.1.2024.PŻ w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym – postanawia – odrzucić skargę. Decyzją z 2 stycznia 2024 r. nr KD.IV.5430.2.1.2024.PŻ Starosta [...], na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 109 ust. 3 ustawy z 5 stycznia 2021 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.), określanej następnie jako "u.k.p." w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 15 maja 2013 r. w sprawie kursów dla kierowców pojazdów uprzywilejowanych i pojazdów przewożących wartości pieniężne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1392) i po rozpoznaniu wniosku M. B. (dalej także: "Skarżący"), przedłużył Stronie z dniem 2 stycznia 2024 r. zezwolenie na kierowaniem pojazdem uprzywilejowanym w zakresie kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii "B, C" nr [...] ważne do dnia 18 grudnia 2028 r. na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. Jednocześnie, na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. Organ odstąpił od uzasadnienia, wskazując, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Skarżący od decyzji tej odwołał się. Wskazał, że od 2013 r. uwzględniano Jego wnioski w zakresie zezwolenia na kierowane pojazdami uprzywilejowanymi. Decyzje wydawane były przez tego samego urzędnika Starostwa Powiatowego w [....] i na podstawie tych samych dokumentów i nie widniał na odwrocie tych zezwoleń żaden wpis oraz ograniczenie. Natomiast na wydanym obecnie zezwoleniu widnieje dopisany długopisem na jego odwrocie wpis, że jest to zezwolenie na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. Zdaniem Skarżącego, w świetle regulacji ustawy o kierujących pojazdami, nie ma możliwości czynienia takiego zastrzeżenia. Skarżący podniósł, że wedle definicji pojazdu uprzywilejowanego w ruchu, nie ma różnicy między pojazdem straży pożarnej, zespołu ratownictwa medycznego czy innymi. Pojazd uprzywilejowany jest to więc pojazd wysyłający sygnały świetlne w postaci niebieskich świateł błyskowych i jednocześnie sygnały dźwiękowe o zmiennym tonie, jadący z włączonymi światłami mijania lub drogowymi. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 109 ust. 3 u.k.p. dołączył do wniosku wymagane orzeczenie lekarskie i orzeczenie psychologiczne, jak też uiścił stosowną opłatę. Nadto podniósł, że w sprawie nieprawidłowo zinterpretowano przepisy u.k.p., w szczególności jej art. 109 ust. 1a, zgodnie z którym, obowiązek przedstawienia zaświadczenia o ukończeniu kursu dla kierujących pojazdami uprzywilejowanymi nie dotyczy funkcjonariuszy i kierujących, o których mowa w art. 106 ust. 3 tj. funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, Policji, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Więziennej i Służby Celno-Skarbowej, inspektorów i pracowników Inspekcji Transportu Drogowego oraz inspektorów i ekspertów Biura Nadzoru Wewnętrznego oraz kierujących pojazdami ochotniczych straży pożarnych. Skarżący zauważył, że jako strażak ochotniczej straży pożarnej zwolniony jest z tego obowiązku. Postanowieniem z 18 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Przemyślu stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Podało, że strona może wnieść odwołanie tylko wówczas, gdy w rozpatrywanej sprawie istnieje nieostateczna decyzja administracyjna. Prawo do wniesienia odwołania jest więc ściśle powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być, po wniesieniu odwołania, ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15 K.p.a.). SKO zwróciło dalej uwagę na art. 127 § 1 K.p.a., wedle którego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna (art. 127 § 1a K.p.a.) i służy od niej skarga do sądu administracyjnego. Kwestionowana przez Skarżącego decyzja jest ostateczna, a tym samym nie przysługuje od niej środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, co z kolei obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania na podstawie art. 134 § 1 K.p.a. M. B. zaskarżył wskazane postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt. II SA/Rz 259/24. Skarżący złożył również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną na wstępie decyzję Starosty [....] z 2 stycznia 2024 r., zarzucając naruszenie: - art. 61 K.p.a., polegające na przedłużeniu zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej, co w konsekwencji stanowi bezpodstawne rozstrzygnięcie organu poza granicami żądania wniosku, tym bardziej, że wniosek składany był na formularzu; - art. 127 § 1a K.p.a., poprzez nieprawidłowe odstąpienie przez organ od uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana niezgodnie z wnioskiem poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji adnotacji w postaci "na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej" w sytuacji, w której wniosek dotyczył jedynie przedłużenia zezwolenia, które dotychczas nie zawierało takiego ograniczenia, co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 109 ust. 3 u.k.p.; - art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 127 § 1a oraz art. 107 § 4 K.p.a. poprzez zawarcie w niej błędnego pouczenia, że od zaskarżonej decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do SKO w Przemyślu, w sytuacji w której od decyzji tej nie przysługuje odwołanie. Skarżący powtórzył też argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że wydane 2 stycznia 2024 r. zezwolenie spełnia w całości żądanie Wnioskodawcy w oparciu o załączone do wniosku dokumenty zezwalające na kierowanie pojazdami tylko Ochotniczej Straży Pożarnej, gdyż przy wniosku, który został złożony w dniu 29 grudnia 2023 r. oraz przy wcześniejszych wnioskach tj. z 16 lipca 2013 r., 29 kwietnia 2015 r. i 6 kwietnia 2020 r. brak jest zaświadczenia o ukończeniu kursu dla kierujących pojazdami uprzywilejowanymi. Organ wskazał, że z analizy akt kierowcy wynika, że do pierwszego wniosku (tj. złożonego 16 lipca 2013r.) załączono zaświadczenie nr 6/2012 potwierdzające uprawnienie do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] z 9 lutego 2012 r., wydane przez Urząd Gminy [...] zgodnie z art. 95a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), dalej: "P.r.d." Zdaniem Starosty, w świetle obowiązujących przepisów, wniosek dotyczy i dotyczył wydania zezwolenia do kierowania pojazdami na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej, gdyż do wniosku do chwili obecnej nie przedłożono zaświadczenia o ukończeniu kursu dla kierujących pojazdami uprzywilejowanymi zgodnie z art. 107 ust. 4 pkt 1 u.k.p. W związku z powyższym zezwolenie zostało wydane zgodnie ze złożonym wnioskiem. Starosta podniósł, że wykorzystywanie takiego zezwolenia do kierowania pojazdami innymi niż Ochotniczej Straży Pożarnej jest naruszeniem przepisów dot. bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż Wnioskodawca nie odbył m. in. zajęć teoretycznych obejmujących np. problematykę wypadków drogowych, naukę podstaw jazdy i przepisów drogowych oraz zajęć praktycznych dot. techniki jazdy i taktyki jazdy w warunkach specjalnych, czyli nie ukończył kursu zakończonego egzaminem. Zapis na zezwoleniu : "na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej" jest informacją, że zezwolenie nie może być wykorzystywane u innych podmiotów na pojazdy, co do których jest wymagane ukończenie kursu dla kierujących pojazdami uprzywilejowanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje różne formy działalności organów administracji publicznej, a jedną z nich jest decyzja administracyjna, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Sąd badając ją ma na względzie kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Wyeliminować decyzję z obrotu prawnego sąd może wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. i wtedy stwierdza jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast, w sytuacji, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uchyla skarżoną decyzję w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeśli zaś powyższe uchybienia nie istnieją, sąd zobligowany jest do oddalenia skargi (art. 151 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest jednak do badania kwestii dopuszczalności środka zaskarżenia, bowiem skarga niedopuszczalna w myśl art. 58 § 1 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Starosta [...], decyzją z 2 stycznia 2024 r., przedłużył Skarżącemu z dniem 2 stycznia 2024 r. zezwolenie na kierowaniem pojazdem uprzywilejowanym w zakresie kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii "B, C" nr [...] ważne do dnia 18 grudnia 2028 r. na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. Jednocześnie, na podstawie art. 107 § 4 K.p.a., Organ odstąpił od uzasadnienia, wskazując, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. W odpowiedzi na złożoną przez Skarżącego skargę Starosta przedstawił motywy zajętego stanowiska. Podniósł więc, że wydane w dniu 2 stycznia 2024 r. zezwolenie spełnia w całości żądanie Wnioskodawcy w oparciu o załączone do wniosku dokumenty, zezwalające na kierowanie pojazdami tylko Ochotniczej Straży Pożarnej, gdyż przy wniosku, który został złożony w dniu 29 grudnia 2023 r. oraz przy wcześniejszych wnioskach tj. z 16 lipca 2013 r., 29 kwietnia 2015 r. i 6 kwietnia 2020 r. brak jest zaświadczenia o ukończeniu kursu dla kierujących pojazdami uprzywilejowanymi. Organ zwrócił uwagę, że do pierwszego wniosku (tj. złożonego 16 lipca 2013 r.) załączone zostało zaświadczenie nr 6/2012 potwierdzające uprawnienie do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi Ochotniczej Straży Pożarnej w [....] z dnia 9 lutego 2012 r., wydane przez Urząd Gminy [...] zgodnie z art. 95a ust. 1 P.r.d. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją podniósł, że zezwolenie zostało Mu wprawdzie przedłużone, jednak tylko na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej, co w konsekwencji stanowi bezpodstawne rozstrzygnięcie Organu poza granicami żądania wniosku. Stanowi też naruszenie art. 127 § 1a K.p.a. poprzez nieprawidłowe odstąpienie przez Organ od uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana niezgodnie z wnioskiem. Skarżący zarzucił też zawarcie w decyzji błędnego pouczenia, że od zaskarżonej decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do SKO w Przemyślu, w sytuacji w której od decyzji tej nie przysługuje odwołanie. Skarżący zauważył, że od 2013 r. uwzględniano Jego wnioski w zakresie zezwolenia na kierowane pojazdami uprzywilejowanymi. Decyzje wydawane były przez tego samego urzędnika Starostwa Powiatowego w [...] i na podstawie tych samych dokumentów i nie widniał na odwrocie tych zezwoleń żaden wpis oraz ograniczenie W ocenie Strony, nie ma różnicy między pojazdem straży pożarnej, zespołu ratownictwa medycznego czy innymi pojazdami uprzywilejowanymi. Obowiązek zaś przedstawienia zaświadczenia o ukończeniu kursu dla kierujących pojazdami uprzywilejowanymi nie dotyczy m. in. kierujących pojazdami ochotniczych straży pożarnych, do której to grupy się zalicza. Jak już wyżej wskazano, Starosta [...] odstąpił od uzasadnienia swojej decyzji z 2 stycznia 2024 r., uznał, że w całości uwzględnia ona żądanie strony. Jak stanowi art. 107 § 4 K.p.a., można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1a K.p.a., decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. W myśl zaś art. 54 § 2a P.p.s.a., w terminie określonym w § 2 (tj. 30 dni od otrzymania skargi), przed przekazaniem akt sądowi, organ sporządza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jeżeli odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony. Przedstawione regulacje wskazują, że organ I instancji może w pewnej sytuacji odstąpić od uzasadnienia wydanej decyzji i wówczas nie podlega ona zaskarżeniu w drodze odwołania, a stronie służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Warunkiem jest jednak to, by odstąpienie od uzasadnienia spowodowane było całościowym uwzględnieniem żądania strony. Istotne jest więc to, by organ w pełni zaakceptował złożony przez stronę wniosek i orzekł zgodnie z nim. Pominięcie jakiegokolwiek żądania czy też jego części nie będzie odpowiadało treści art. 107 § 4 K.p.a., a w konsekwencji nie spowoduje, że wydana decyzja będzie ostateczna i że będzie można ją zakwestionować w drodze skargi do sądu administracyjnego. Brak więc uwzględnienia żądania strony w całości oznacza konieczność sporządzenia przez organ I instancji uzasadnienia swojej decyzji, co następnie otwiera stronie prawo do wniesienia od takiego rozstrzygnięcia odwołania do organu wyższego stopnia, a w dalszej kolejności prawo do złożenia skargi. Zdaniem Sądu, wydana przez Starostę decyzja z 2 stycznia 2024 r. nie uwzględniła w całości żądania Skarżącego, na co słusznie zwrócił On uwagę we wniesionej skardze, a tym samym Starosta nie mógł odstąpić od sporządzenia uzasadnienia tego aktu i nie stał się on ostateczny. Jak bowiem wynika z wniosku Skarżącego z 29 grudnia 2023 r. zwrócił się On o przedłużenie ważności zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym w zakresie prawa jazdy kategorii B i C. Kwestionowaną decyzją z 2 stycznia 2024 r. Starosta przedłużył to zezwolenie do dnia 18 grudnia 2028 r. zaznaczając jednak, że następuje to "na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej". Skarżący podniósł, że w wydanych uprzednio decyzjach tj. z 17 lipca 2013 r. oraz z 16 kwietnia 2020 r. nie było takiego dopisku, a Jego wniosek dotyczył w pierwszym przypadku - wydania, zaś w drugim - przedłużenia zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym, bez wskazywania, że chodzi o pojazd uprzywilejowany na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. W przedstawionych okolicznościach należy zgodzić się ze Skarżącym, że Starosta orzekł poza granicami Jego wniosku z 29 grudnia 2023 r., w którym nie było mowy o tym, by przedłużenie zezwolenia miało nastąpić na potrzeby Ochotniczej Straży Pożarnej. Przekroczenie tych granic niewątpliwie nie może zostać uznane za uwzględnienie żądania strony w całości, o którym mowa w art. 107 § 4 i w art. 127 § 1a K.p.a. Określenie "w całości" oznacza bowiem dokładne odzwierciedlenie żądania strony, co nie pozwala ani na uwzględnienie tylko części żądań ani też częściowe uwzględnienie żądania, ale również na orzeczenie o czymś, czego w treści wniosku nie było. Ta ostatnia sytuacja wystąpiła zaś w warunkach sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że całkowicie inny zakres ma rozstrzygnięcie zezwalające na kierowanie wszelkimi pojazdami uprzywilejowanymi, a inny rozstrzygnięcie, które pozwala na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym danego rodzaju - w tym wypadku pojazdem Ochotniczej Straży Pożarnej. Kiedy więc nie został spełniony warunek odstąpienia przez Starostę od uzasadnienia wydanej dnia 2 stycznia 2024 r. decyzji, to brak sporządzenia takiego uzasadnienia stanowił niewątpliwe naruszenie powołanych art. 107 § 4 i art. 127 § 1a K.p.a. W tym miejscu Sąd wskazuje, że Skarżący zaskarżył odrębnie postanowienie SKO w Przemyślu z 18 stycznia 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność Jego odwołania od wskazanej decyzji Starosty [...] z 2 stycznia 2024 r. Wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 259/24 Sąd uchylił ten akt, wskazując na konieczność rozpoznania wniesionego przez Skarżącego odwołania. W takiej zaś sytuacji, po powrocie sprawy na drogę postępowania administracyjnego Kolegium, stosując się do powyższych wytycznych Sądu, rozpozna przedmiotowy środek zaskarżenia i dopiero wówczas, gdy Skarżący nie będzie się zgadzał w podjętym następnie rozstrzygnięciem, to wniesie na niego skargę. Dlatego też Sąd odrzucił niniejszą skargę tj. na decyzję Starosty [...] z 2 stycznia 2024 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uznając ją jako "niedopuszczalną z innych przyczyn" tj. wniesioną przedwcześnie.