II GSK 609/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del.WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 662/20 w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r. nr BP.501.2574.2019.0164.SZ16.4439 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 662/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę O. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł O. B. zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Nadto, wniósł o zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego (tj. art. 92a ust. 1 oraz art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn.zm. powoływanej dalej jako: "u.t.d."), polegające na uznaniu, że skarżący jest "podmiotem, na którego rzecz przewóz jest wykonywany przez zatrudnionego kierowcę", podczas gdy pojęcie takie jest nieznane ustawie, a oddalona została skarga od decyzji, w której był on traktowany jako wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, o którym stanowi art. 92a ust. 1 u.t.d.; 2. prawa materialnego (tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92c ust. 1a u.t.d.) przez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz podmiot zarządzający transportem ma możliwość i obowiązek przewidywać i zapobiegać wszelkim naruszeniom ustawy o transporcie drogowym, nawet wówczas gdy zgodnie z zawartymi umowami z poszczególnymi kierowcami miał on zapewnić tym kierowcom środki i możliwości organizacyjne w zakresie posiadania wszelkich dokumentów upoważniających do wykonywania pracy jako kierowca taksówki, a także do dokonywania przeglądów technicznych, zaś kwestia samego wykonania przeglądu technicznego i ciągłego posiadania przy sobie przez kierowcę wszelkich wymaganych dokumentów była już obowiązkiem tych kierowców. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej należy wskazać, że z uwagi na ich komplementarny charakter, w istocie tkwiący w próbie zwalczania poczynionych ustaleń faktycznych i dokonanej kwalifikacji prawnej zachowania skarżącego, uzasadnione jest ich łączne rozpoznanie, z punktu widzenia przede wszystkim norm prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że ona oraz poprzedzająca ją decyzja są zgodne z prawem. Stosownie do art. 92a ust. 2 u.t.d zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do ww. ustawy (art. 92a ust. 8 utd). I tak za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy wysokość kary pieniężnej wynosi 1.000 zł (lp. 4.2. załącznika nr 4 do u.t.d.), zaś za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy wysokość kary pieniężnej wynosi również 1.000 zł (lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d). W realiach niniejszej sprawy trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie ulega wątpliwości, że kontrolowany w dniu 21 sierpnia 2019 r. przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącego. Świadczy o tym całokształt zebranego materiału dowodowego, a przede wszystkim treść licencji okazanej przez kierowcę, który wykonywał przewóz na rzecz i w imieniu skarżącego. Odpowiedzialność zatem za brak wykonania tych badań obciąża podmiot wykonujący przewóz drogowy, którym jest skarżący. Organ prawidłowo wskazywał w ustaleniach faktycznych, że skarżący jest osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o których mowa w art 92a ust 2 u.t.d., ale także jako przedsiębiorca wykonuje przewóz drogowy. Należy bowiem zauważyć, że z treści art. 92a ust. 2 wynika, że dzieli on podmioty zajmujące się transportem na dwa zbiory. Wskazuje bowiem, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Z wykładni językowej wynika zatem, że poza zarządzającym transportem są wszyscy inni - określeni w tym zbiorze, jako "każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym". Zwrot "każda inna osoba" nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem w zbiorze tych "osób" są również osoby fizyczne jako podmioty wykonujące przewóz drogowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2146/22). Innymi słowy, skoro ustawodawca wyznaczył tym podmiotom obowiązek i skutki administracyjne jego niedopełnienia, które zostały ujawnione w trakcie kontroli drogowej, organ administracji prawidłowo zastosował w niniejszym postępowaniu sankcje przewidziane art. 92a ust. 2 u.t.d. Tym samym niezasadnie WSA w Szczecinie zarzucił organom, iż błędnie wskazały jako podstawę wymiaru kary art. 92a ust. 2 u.t.d. Ten błąd Sądu pierwszej instancji nie miał jednak żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. W szczególności nie przesądził o uznaniu, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest wadliwa. Należy wskazać, że z punktu widzenia przepisów art. 92a ust. 2 oraz art. 39j i art. 39k w zw. z art. 39m u.t.d. oraz lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do tej ustawy, określających znamiona deliktów administracyjnych polegających odpowiednio na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne (przyjęte następnie przez WSA za podstawę orzekania) nie były wystarczające dla zakwalifikowania zachowania strony, jako wyczerpującego znamiona wskazanych deliktów, w konsekwencji zaś dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za nie i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W sprawie bezsporna jest okoliczność, że w dniu 21 sierpnia 2019 r. w trakcie kontroli samochodu osobowego (taksówki) kierowanego przez R. A., ujawniono, że kierujący pojazdem nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych oraz orzeczenia psychologicznego do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Nie budzi również wątpliwości, że kierujący okazał do kontroli licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób ww. taksówką wystawioną na rzecz skarżącego - przedsiębiorcy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności wykonywania przewozu przekonują o zasadności przypisania stronie skarżącej naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu tego przewozu przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (a mianowicie odpowiednio naruszeń opisanych pod lp. 4.2. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano również, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w związku z art. 92c ust. 1a u.t.d. Brak było podstaw by uznać, że skarżący wykazał wystąpienie przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie nie wskazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślił, że przepis art. 92a u.t.d. - stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej - ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżący skutecznie nie obalił. Podkreślić trzeba, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły wpływ skarżącego na naruszenie ustawy o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji również rozważając kwestię ewentualnego braku wpływu na naruszenie wyjaśnił, że to przedsiębiorca powinien dochować maksimum staranności, aby kierowca wykonujący przewozy w jego imieniu i na jego rzecz w dniu kontroli drogowej posiadał niezbędne badania lekarskie oraz psychologiczne i nie może się z tego obowiązku zwolnić poprzez przerzucenie odpowiedzialności na kierowcę za pomocą np. zawartej z nim umowy. Podkreślenia wymaga, że umowa cywilnoprawna nie może stanowić podstawy do zmiany zasad odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Odpowiedzialność przedsiębiorcy jest odpowiedzialnością obiektywną, dlatego do uwolnienia się od niej nie wystarczy powołanie się na zawinione działanie kierowcy. Przedsiębiorca ponosi bowiem odpowiedzialność za działania i zaniechania własne jak i kierowcy, nawet jeśli te wynikają z obowiązków umownych. Brak odpowiednich badań lekarskich i psychologicznych kierowcy, będący efektem zaniedbania nie jest okolicznością niemożliwą do przewidzenia, na którą skarżący nie miał wpływu. Sprawowanie nadzoru, czy kierowca posiada aktualne badania nie nastręcza większych trudności i nie wymaga od przedsiębiorcy każdorazowej czynności sprawdzania przed wysłaniem kierowcy w zadanie przewozowe. Właściwa organizacja pracy w takim przypadku byłaby wystarczająca, a skoro doszło do naruszeń, to oznacza to, że takowej nie zapewniono. Podkreślenia także wymaga, że to w gestii przedsiębiorcy leży dokonywanie bieżącej kontroli i takiego doboru osób, aby naruszenia nie zachodziły. Stąd tłumaczenie, że skarżący w zakresie zarządzania transportem w swoim przedsiębiorstwie wywiązał się z obowiązku zawarcia z kierowcami takich umów i przyjęcia takich rozwiązań, które dyscyplinują osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdami nie mogło odnieść zamierzonego skargą skutku. Podsumowując należy stwierdzić, że w świetle całokształtu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, w szczególności treści protokołu kontroli drogowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. prawidłowo nie dano wiary, że skarżący nie miał wpływu na przedmiotowe naruszenie ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.