II OSK 2169/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/24 w sprawie ze skargi W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/24, oddalił skargę W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie o znaku UD-III-WAB.6730.70.2023.JPA R0/16979/23 w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. W. [...] w Dzielnicy [...] m.st. W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej – W. z siedzibą w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 64 § 2 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że: a. z uwagi na braki formalne wniosku W. z siedzibą w W. z 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., b. "Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych, organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni (z 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania" na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., c. organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek W. z siedzibą w W. z 22 września 2023 r., zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 3 października 2023 r. i to pomimo nierozpoznania przed 11 października 2023 r. wniosku W. z siedzibą w W. z 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu – Prezydenta m.st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 k.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie kwestionował faktu wszczęcia postępowania przez skarżącą. Przeciwnie, przyjął że "»początkiem« postępowania był dzień złożenia przez skarżącą wniosku do organu", trafnie wyjaśniając, że "skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (...), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a." (s. 7 uzasadnienia wyroku). Istotnym w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji było to, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy i że braków tych we wskazanym terminie nie uzupełniła, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Wypada także zaznaczyć, że zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania oraz ocena charakteru tych braków nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Równie kluczowa w świetle podniesionych zarzutów okazała się kwestia stopnia związania organu wnioskiem strony o zawieszenie prowadzonego przezeń postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, z której wynika, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., według którego, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot "może zawiesić", wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. wyroki NSA: z 12.09.2023 r., II OSK 942/22; z 10.04.2024 r., I OSK 2330/22; z 18.09.2024 r., II OSK 2642/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z k.p.a., albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenie postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. Mając powyższe na względzie, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakami formalnymi, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.