II OSK 1231/24

Dnia 2 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 620/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r., nr 1027/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 620/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę W. K. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r., nr 1027/23, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji uwzględnił treść art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", i wskazał, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy wymaga wykazania przez skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie w sposób bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114; wyrok TK z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84; wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, że skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Sądu w wyznaczonym terminie, który upłynął bezskutecznie z dniem 30 sierpnia 2023 r. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą (lub chociażby jej częścią), a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, a zarzuty skargi dotyczą m.in. określenia przeznaczenia sąsiednich terenów jako zabudowa usługowa. W tym zakresie wskazano, że Rada Miasta określając przeznaczenie terenów objętych planem miejscowym i uchwalając zaskarżony plan miejscowy naruszyła interes prawny, nie uwzględniając sposobu zagospodarowania działki skarżącego, a priori prowadząc do dysharmonii przestrzennej i konfliktów społecznych. Sąd wskazał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w granicach planu. Stanowi ona działkę nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Przeznaczona w planie miejscowym z 1998 r. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. W dalszym ciągu ma ona być wykorzystywana jako nieruchomość zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. W ocenie Sądu, regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wpływa na indywidualną sytuację prawną skarżącego. Nie ogranicza, ani nie pozbawia go konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zagospodarowania terenu objętego planem, nie dotyczą interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego. Końcowo Sąd zaznaczył, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, czy też ograniczenia przysługujących Skarżącemu uprawnień, nie nakładają również na niego żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących na nim. Tym samym, brak jest podstaw, do uznania, aby strona posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś przez skarżącego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który nie legitymuje do skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona skarżąca zawnioskowała o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 in primo p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że naruszenie przepisów: 1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwanej "u.p.z.p."; 2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązującego względem przedmiotowego planu miejscowego); 3) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia; 4) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia; 5) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.; 6) art. 27 ust. 1 [u.p.z.p.] – nie narusza interesu prawnego skarżącego. W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2024 r. Rada Miasta Torunia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Ma rację Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Taka zaś okoliczność stosownie do art. 58 § 1 pkt 6a p.p.s.a. obligowała Sąd I instancji do odrzucenia skargi. Skutecznie wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania nie naruszenia prawa z jakim została podjęta zaskarżona uchwała, lecz naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jeżeli więc interes prawny skarżącego wynika z tego względu, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, to powinien wykazać jak plan miejscowy wpływa na sposób wykonywania prawa własności, w szczególności czy ogranicza to prawo. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78 oraz z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę prawa własności. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Argumentacja skarżącego dotyczy zaś problematyki związanej z obawami związanymi z uchwaleniem takiego czy innego aktu planistycznego, np. zwiększającego ruch samochodowy. Zasadniczo proces planowania przestrzennego może mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym może mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli. Takie prawne naruszenie trzeba wykazać. W tej zaś sprawie strona skarżąca na wezwanie Sądu I instancji takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazała, na co niewadliwie wskazał tenże Sąd. Ponadto o tego rodzaju naruszeniu interesu prawego nie świadczą przywołane w skardze kasacyjnej przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ww. rozporządzenia), na podstawie których uchwalane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Kwestie merytoryczne związane z zasadnością określonych postanowień planu miejscowego nie wyjaśniają tego, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego (związany z istotą prawa własności). Nie wystarczy w tym zakresie powoływać się na kwestie ogóle, tj. jak dany plan miejscowy kształtuje zagospodarowanie przestrzeni (np. ustalając na terenie sąsiednim usługi), lecz wymagane jest w tego rodzaju sprawie wskazanie, jak konkretnie plan miejscowy narusza prawa lub obowiązki przysługujące właścicielowi danej nieruchomości, tym bardziej w sytuacji gdy obszar objęty zaskarżoną uchwałą nie dotyczy nieruchomości skarżącego, a jedynie sąsiaduje z taką nieruchomością. W tym miejscu wskazania wymaga, że przywołane przez skarżącego argumenty dotyczące przeznaczenia terenu jako usługowego i problematyki dotyczącej miejsc postojowych w żaden sposób nie wyjaśniają jak zaskarżona uchwała miałaby naruszać interes prawny skarżącego (np. oddziaływać negatywnie na nieruchomość skarżącego). Samo przez się ustanowienie na terenie sąsiednim usług nie stanowi naruszenia prawa, bowiem jeśli chodzi o sprawy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, to w orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, zgodnie z którym funkcja usługowa ze swej istoty nie jest sprzecza z funkcją mieszkaniową, a wręcz przeciwnie może być uznana jako uzupełniająca funkcję mieszkaniową. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.