II OSK 380/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. i W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 131/24 w sprawie ze skarg K. Z., A. Z., W. O. i J. O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2023 r. nr P.7721.131.2023 08MMa w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. Z., A. Z., W. O. i J. O. (dalej skarżący) na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Inspektor Wojewódzki) z 11 grudnia 2023 r., nr P.7721.131.2023 08MMa w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego wykonania robót budowlanych, wyrokiem z 14 listopada 2024 r. o sygn. II SA/Ol 131/24, oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest istnienie interesu prawnego skarżących w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."), którą nakazano deweloperowi wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym wyszczególnionych w ekspertyzie technicznej w celu doprowadzenia konstrukcji budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Jak podano, obowiązkiem Inspektora Wojewódzkiego było przede wszystkim ustalenie, czy odwołania pochodziły od podmiotów, które posiadały przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."). W sprawie bezsporne są okoliczności, że inwestorem i właścicielem danego budynku jest deweloper, skarżący zaś związani są z nim umowami deweloperskimi, zawartymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1445; dalej "ustawa deweloperska z 2011 r."). Przedmiotem tych umów było m.in. wybudowanie budynku i ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia własności tego lokalu na nabywcę, skarżący zaś zobowiązali się do zakupu przedmiotowych lokali. Wywodzili istnienie własnego interesu prawnego z następujących okoliczności, a mianowicie zawarcia umowy deweloperskiej zobowiązującej dewelopera do wybudowania budynku, wpisu tego roszczenia do księgi wieczystej, odbioru budynku, co ma być równoznaczne z jego "użytkowaniem" lub "zarządem" w rozumieniu art. 52 ust. 2 Pr.bud.. Sąd I instancji uznał stanowisko skarżących w danym zakresie za błędne i wskazał, że swoje uprawnienia wywodzą oni wyłącznie z umowy cywilnoprawnej. Źródłem zdarzeń prawnych w prawie administracyjnym mogą być tylko normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Zdaniem Sądu sam fakt ujawnienia roszczenia nabywcy wynikającego z umowy deweloperskiej w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której jest realizowane przedsięwzięcie deweloperskie, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także podpisanie protokołu odbioru budynku będącego przedmiotem umowy deweloperskiej. Odbiór domu jednorodzinnego przez nabywcę jest jedną z czynności poprzedzających przeniesienie na nabywcę prawa własności nieruchomości i stanowi podstawę do ewentualnego zgłoszenia i usuwania wad fizycznych domu jednorodzinnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej "Kc.") o rękojmi. Ustawodawca zdecydował więc, że to w tym trybie nabywcy mogą dochodzić swoich praw, aby lokal lub dom jednorodzinny był wybudowany zgodnie z przepisami prawa i normami technicznymi. Jak stwierdził Sąd I instancji, protokolarny odbiór techniczny budynku nie jest równoznaczny z zawarciem umowy, mocą której deweloper ustanowiłby skarżących "zarządcą" danego obiektu budowlanego. Tym samym nie ma do nich zastosowania art. 52 ust. 1 Pr.bud.. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiedli W. O. i J. O. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adwokata, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 2, 4 Kpa., art 80 Kpa. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z 11 grudnia 2023 r., w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdyż Inspektor Wojewódzki nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności nie wyjaśnił, czy skarżącym przysługuje status strony, w sytuacji gdy nie tylko są nabywcami w rozumieniu ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym z 20 maja 2021 r., ale także od dnia 12 lipca 2022 r. (data wydania nieruchomości na podstawie protokołu odbioru) władają nieruchomością, która jest przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego na podstawie umowy zawartej z deweloperem M. D., a zatem w rozumieniu art. 52 ust. 1 Pr.bud. mogą być zakwalifikowani jako faktyczni użytkownicy i zarządcy tego obiektu, gdyż "w pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się (...) także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy" (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 3439/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"), 2. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w oparciu o ustalenia faktyczne, które zostały dokonane dopiero przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a które odnosiły się do kluczowej okoliczności, tj. do tego, czy pomiędzy skarżącymi a deweloperem M. D. doszło do zawarcia umowy, na mocy której skarżących należy traktować jako zarządców w rozumieniu art. 52 ust. 1 Pr.bud., 3. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 Kpa., art. 11 Kpa. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy ta decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdyż Inspektor Wojewódzki nie wyjaśnił motywów swojej decyzji, w tym nie wyjaśnił z jakiego względu uznał, że skarżący nie mogą być zakwalifikowani jako zarządcy obiektu w rozumieniu art. 52 ust. 1 Pr.bud., a jednocześnie Sąd nie rozpoznał zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa. i art. 11 Kpa., 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do wniosku dowodowego z [...] marca 2024 r., w sytuacji gdy ten wniosek dowodowy miał znaczenie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, gdyż zmierzał do wykazania, że skarżących należy kwalifikować jako zarządców obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 ust. 1 Pr.bud., którzy na skutek działań dewelopera M. D. zostali pozbawieni możliwości nabycia nieruchomości objętej umową deweloperską. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 28 Kpa. w zw. z art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 7, art. 52 ust. 1 Pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że nabywcy w rozumieniu ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym z 20 maja 2021 r. nie przysługuje status strony, także w sytuacji gdy taki nabywca włada nieruchomością, która jest przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż taka osoba powinna być zakwalifikowana jako zarządca obiektu w rozumieniu art. 52 ust. 1 Pr.bud., który może być adresatem obowiązków, o których mowa w rozdziale 5B Pr.bud., a tym samym postępowanie dotyczy obowiązku, który potencjalnie może być nałożony na takiego nabywcę. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Pełnomocnik uczestnika postępowania – M. D. – w piśmie procesowym z [...] lutego 2025 r. zawarł odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Nie zgodził się z twierdzeniami skarżących kasacyjnie i przedstawił na tę okoliczność argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla porządku wskazania wymaga, że inwestorem i właścicielem budynku, wobec którego powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wydał nakaz wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia konstrukcji budynku do odpowiedniego stanu technicznego, jest deweloper, skarżący kasacyjnie zaś związani są z nim umową deweloperską, zawartą na podstawie przepisów ustawy deweloperskiej z 2011 r. Przedmiotem umowy było m.in. wybudowanie danego budynku i ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienie własności tego lokalu na nabywcę, skarżący kasacyjnie zaś zobowiązali się do zakupu określonego w umowie lokalu. Istnienie własnego interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w powołanym przedmiocie wywodzili z zawarcia umowy deweloperskiej zobowiązującej dewelopera do wybudowania budynku, wpisu tego roszczenia do księgi wieczystej, odbioru budynku, co w ich przekonaniu jest równoznaczne z jego "użytkowaniem" lub "zarządem" w rozumieniu art. 52 ust. 2 Pr.bud.. Sąd I instancji uznał stanowisko skarżących kasacyjnie za błędne, przedstawiając stosowną argumentację. Istotą postępowania, określonego przepisem art. 51 Pr.bud., jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane (obiekt budowlany) nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Pr.bud.. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy danego aktu prawnego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Pr.bud. nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu, o którym mowa w art. 50 i 51 Pr.bud., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Pr.bud., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 687/12, dostępny w CBOSA). Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W judykaturze jednolicie zauważa się, że w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero, gdy nałożenie nakazu na inwestora nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego (tak: wyroki NSA o sygn.: OSK 3190/18, II OSK 273/20, dostępne w CBOSA). Zgodzić należy się jednocześnie, że okoliczności konkretnej sprawy mogą przemawiać za zasadnością nałożenia obowiązku na jednego lub kilku współwłaścicieli, co nie będzie stanowiło naruszenia art. 52 Pr.bud.. Kwestia ta jednak powinna zostać jednoznacznie ustalona, ma bowiem bezpośredni wpływ na adresata decyzji nakładającej obowiązki, o których mowa w z art. 51 ust. 1 Pr.bud.. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej (tak: NSA w wyrokach o sygn.: I OSK 707/20, I OSK 2119/20). Przy czym unormowanie takie nie polega na umieszczeniu przez ustawodawcę wyraźnego zakazu, którego brak byłby poczytywany za dorozumiane dopuszczenie oddziaływania skutków czynności cywilnoprawnych na podmiotową sferę praw i obowiązków w prawie administracyjnym, ale na sformułowaniu wyraźnego przyzwolenia na uznanie tych skutków w sferze prawa administracyjnego (tak: uzasadnienie uchwały o sygn. I OPS 1/23, dostępne w CBOSA). Takich norm materialnoprawnych nie zawierają przepisy ustawy deweloperskiej z 2011 r. I tak, fakt ujawnienia w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości, na której realizowane jest przedsięwzięcie deweloperskie, roszczeń, o których mowa w art. 23 ust. 2 ustawy deweloperskiej z 2011 r., nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W rezultacie ujawnienia w księdze wieczystej roszczenie nabywcy uzyskuje skuteczność względem praw nabytych przez czynność prawną po jego ujawnieniu. Nie jest to równoznaczne z istnieniem normy prawnej, z której wynikałyby dla nabywcy prawa lub obowiązki w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie przepisów Pr.bud.. Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 Kpa., konieczne byłoby bowiem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby okoliczność ujawnienia danego roszczenia w księdze wieczystej ze skutkiem w postaci przypisania nabywcy interesu prawnego w postępowaniu naprawczym. Należy również wskazać, że jak wynika z treści art. 27 ustawy deweloperskiej z 2011 r., odbiór domu jednorodzinnego przez nabywcę jest jedną z czynności poprzedzających przeniesienie na niego prawa własności nieruchomości i stanowi podstawę do ewentualnego zgłoszenia i usuwania wad fizycznych domu jednorodzinnego na podstawie przepisów Kc. o rękojmi. Ustawodawca zdecydował więc, że to w tym trybie nabywcy mogą dochodzić swoich praw, aby lokal lub dom jednorodzinny był wybudowany zgodnie z przepisami prawa i normami technicznymi. W tym przypadku chodzi bowiem o odbiór w sensie technicznym, czyli sprawdzenie przez nabywcę właściwości lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wybudowanego przez dewelopera, a nie wydanie nieruchomości (tak: np. K. Ciućkowska-Leszczewicz, Wpływ wad na odbiór przez nabywcę przedmiotu umowy od dewelopera [w:] Działalność deweloperska w praktyce obrotu gospodarczego, red. M. Królikowska-Olczak, A. Bieranowski, J.J. Zięty, Warszawa 2014, s. 253 i n.; B. Gliniecki [w:] Prawo..., s. 1106; J. Lic, Ochrona..., s. 182; A. Pająk-Kozub, Odpowiedzialność dewelopera względem konsumenta z tytułu rękojmi za wady fizyczne lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego [w:] Ochrona konsumenta na rynku usług, red. M. Jagielska, E. Sługocka-Krupa, K. Podgórski, Warszawa 2016, s. 242; L. Siwik, Odpowiedzialność dewelopera za wady fizyczne lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, "Rejent" 2017/6, s. 56–58). Rację ma uczestnik postępowania, twierdząc w piśmie procesowym z [...] lutego 2025 r., że przed wyodrębnieniem lokalu ze spornego budynku i przeniesieniem własności nieruchomości na rzecz skarżących kasacyjnie, odbywa się odbiór lokalu, co w żadnym razie nie oznacza po ich stronie dowolności w zarządzaniu danym budynkiem. Uprawnienia skarżących kasacyjnie w tym zakresie będą mogły zmaterializować się z chwilą przeniesienia na nich prawa własności. Tymczasem, jak podał uczestnik, obecnie, zajmowanie przez skarżących kasacyjnie części nieruchomości ma charakter bezprawny (bezumowne korzystanie), w konsekwencji nie mogą oni dodatkowo nabywać uprawnień w odniesieniu do toczącego się postępowania, a ze swych bezprawnych działań wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych. Zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem na podstawie umowy (tak: wyrok o sygn. II OSK 1172/20, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że przez zarządcę nie można rozumieć osoby, której przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości wiążące jedynie podmioty stosunku cywilnoprawnego oraz posiadacza nieruchomości nie mającego żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 930/12, dostępny w CBOSA). W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Pod pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem rozumieć także dzierżawcę władającego określonym obiektem na podstawie zawartej z właścicielem umowy (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 3439/19, dostępny w CBOSA). Skarżącym kasacyjnie tymczasem będącym podmiotami stosunku cywilnoprawnego – w ramach zawartej z deweloperem umowy – nie może zatem przysługiwać uprawnienie zarządcy obiektu, z którego wywodzili swój interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia konstrukcji danego budynku do odpowiedniego stanu technicznego, twierdząc, że winni być adresatami wydanego w tym zakresie obowiązku (art. 52 ust. 1 Pr.bud.). Jak wspomniano wyżej, również fakt przekazania budynku w posiadanie nie powoduje po stronie skarżących kasacyjnie powstania interesu prawnego, który skutkowałby uznaniem ich za stronę w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie chcieliby spór jaki toczą z inwestorem o usunięcie wad budynku przenieść na postępowanie administracyjne, a nie dochodzić swoich spraw w postępowaniu cywilnym w oparciu o przepisy ustawy developerskiej z 2011 r. Należy zatem jednoznacznie przyjąć, iż strona umowy developerskiej zawartej z inwestorem, której przedmiotem jest wybudowanie domu mieszkalnego, nie jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 Pr.bud., gdyż z żadnego przepisu ustawy developerskiej z 2011 r. nie wynika bezpośredni związek interesu indywidualnego skarżących kasacyjnie z tymi normami, które pozwalałyby kwalifikować go jako interes prawny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.