II OSK 1172/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1326/19 w sprawie ze skargi [...] w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1326/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], nakazującej Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] w W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie postanowienia WINB, pomimo że zostało ono wydane z naruszeniem art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 61 P.b w zw. z ust. 1" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. polegającym na ich niezastosowaniu do [...] jako do właściciela obiektu budowlanego położnego na nieruchomości przy ul. [...] w W., co skutkowało błędnym uznaniem, że [...] nie jest stroną postępowania, co w konsekwencji prowadziło do obrazy art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającej na pozbawieniu [...] udziału w niniejszym postępowaniu i błędnym stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego przez nią odwołania od decyzji PINB. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, liczonych według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: - pisma [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...] wraz z załącznikiem, - pisma [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] wraz z załącznikiem, - pisma [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...] wraz z załącznikiem w celu wykazania następujących faktów: uznania [...] przez [...] za podmiot faktycznie władający i zarządzający nieruchomością i obiektem budowlanym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że pomimo sprawowania przez [...] faktycznej pieczy nad nieruchomością i obiektem budowlanym, pozbawiona jest ona udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nadzoru nad staniem technicznym administrowanego obiektu. A to właśnie [...] jest jedynym podmiotem w świetle prawa, który mógłby wyjść naprzeciw oczekiwaniom organu nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a która nie zachodzi w tej sprawie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Ustosunkowując się do jedynego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że podniesiono w nim naruszenie art. 50 p.p.s.a. Przepis ten normuje kwestię związaną z legitymacją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zatem uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny. Zarzut naruszenia powyższego przepisu mógłby zatem podniesiony w przypadku, gdyby kwestią sporną stanowiłoby prawo do złożenia skargi (tj. gdyby sąd uznałby, że strona wnosząca nie była do tego uprawniona bądź też gdyby przyznał legitymację do jej złożenia osobie, której takie prawo nie przysługiwało). W przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji nie kwestionował prawa skarżącej kasacyjnie do złożenia skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r. Skarga przez nią złożona została merytorycznie rozpoznana przez sąd. Niezrozumiałym zatem jest podnoszenie przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis ten odnosi się jedynie do postępowania sądowego. Tym samym zarzut jego naruszenia nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organami co do możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, co jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jak i powiązania naruszenia art. 50 p.p.s.a. z art. 61 P.b. i art. 28 k.p.a., było intencją skarżącej kasacyjnie. Pomijając kwestię błędnie sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji – wbrew stanowisku zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - prawidłowo uznał, że skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielem nieruchomości, jak również nie jest jego zarządcą, dlatego też nie miała legitymacji do działania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy art. 61 i art. 66 ust. 1 P.b. Samo natomiast jej faktyczne władztwo nad nieruchomością nie mogło stanowić podstawy do uznania jej za stronę w postępowaniu dotyczącym usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym obiektu budowlanego. W ocenie Sądu argumentacja skarżącej, iż to ona, a nie Miasto [...] jest właścicielem nieruchomości przy ul [...] w W. nie znajduje odzwierciedlenia w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Ze stanu faktycznego, ustalonego zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaaprobowanego przez sąd pierwszej instancji wynika, że skarżąca nie posiada żadnego prawa do tej nieruchomości. Zarówno bowiem z Księgi Wieczystej nr [...] jak i z wypisu gruntów wynika, że właścicielem ww. nieruchomości jest Miasto [...]. Natomiast podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, iż aktualnie przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o stwierdzenie przez nią udziału w prawie własności powyższej nieruchomości, nie daje podstawy do uznania, iż posiada ona do niej jakiekolwiek prawo. Podkreślenia wymaga, że zainicjowanie przez skarżącą kasacyjnie postępowania w przedmiocie zasiedzenia nie podważa rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ prowadzący postępowanie mógł zatem podejmować czynności w ramach własnych kompetencji, mimo toczącego się postępowania sądu cywilnego w sprawie zasiedzenia nieruchomości. Tym bardziej, że w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 153/18 zostało przesądzone, że brak jest podstaw do kwestionowania treści księgi wieczystej w której jako właściciela ww. nieruchomości wskazano Miasto [...]. Sąd administracyjny nie jest uprawniony – wobec toczącego się postępowania przed sądem powszechnym w sprawie własności przedmiotowego budynku – do własnych ustaleń. Za prawidłowe należy przyjąć także stanowisko sądu pierwszej instancji, iż skarżącej kasacyjnie nie można uznać za zarządcę nieruchomości. Jak słusznie podniósł sąd pierwszej instancji, kwestie związane z zarządzaniem nieruchomościami zostały uregulowane m.in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 185 ust. 2 tej ustawy, zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Tym samym zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzeniem tym obiektem na podstawie umowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że przez zarządcę nie można rozumieć osoby, której przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości wiążące jedynie podmioty stosunku cywilnoprawnego oraz posiadacza nieruchomości nie mającego żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z 17 września 2013 r., II OSK 930/12). Z materiału dowodowego sprawy wynika i jest to także okoliczność bezsporna, że skarżąca kasacyjnie nie zawierała jakiekolwiek umowy o sprawowanie zarządu nieruchomością. Dlatego też jedynie faktycznie włada nieruchomością i bezumownie nią zarządza. Z tych względów skarżąca kasacyjnie, użytkująca aktualnie bez żadnej podstawy prawnej nieruchomość, nie może być uznana za jej zarządcę w rozumieniu art. 61 P.b. Jednocześnie wskazać należy, że błędnie skarżąca kasacyjnie wywodzi w skardze kasacyjnej, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym znajduje potwierdzenie w uprzednio wydanym wyroku w przedmiotowej sprawie, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/18. Z wyroku tego nie wynika – jak wskazuje skarżąca kasacyjnie – że pełni ona rolę co najmniej zarządzającego ww. nieruchomością, albowiem faktycznie ją administruje. Sąd w wyroku tym jedynie zwrócił uwagę, iż skarżąca kasacyjnie "aspiruje" do roli co najmniej zarządzającego nieruchomością. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania skarżącej kasacyjnie za właściciela ww. nieruchomości jak i za jej zarządcę (użytkuje jedynie bezumownie nieruchomość), za prawidłowe przyjąć należy stanowisko sądu pierwszej instancji, że nie miała ona legitymacji do działania w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Tym samym organ zasadnie, stosownie do treści art. 28 k.p.a., nie uznał jej za stronę tego postępowania. W konsekwencji organ nie miał też obowiązku, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zapewnienia jej czynnego udziału w ww. postępowaniu. Na marginesie trzeba zauważyć, że nie tylko powyższa okoliczność, stanowiła o oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji. Jak słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sytuacja, w której zdaniem skarżącej posiada ona przymiot strony w danym postępowaniu, zaś organ bez jej winy nie uwzględnił jej legitymacji do uczestniczenia w sprawie, została przez ustawodawcę przewidziana na gruncie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, o ile takowy przymiot zostanie wykazany przez wnioskodawcę, prowadzi do procesowej wady postępowania, która może zostać konwalidowana wyłącznie poprzez wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej przez podmiot, któremu przymiot strony w danym postępowaniu nie został przyznany. Końcowo wskazać należy, że Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zwartych w skardze kasacyjnej uznając, że nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (postanowienie). Od tej zasady istnieje wyjątek o którym mowa w ww. przepisie. Przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z: 6 października 2005 r., II GSK 164/05; 5 maja 2005 r., II GSK 40/05). Wnioski dowodowe sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczyły jednakże wykazania okoliczności nieistotnych dla niniejszej sprawy. Jak już wyżej bowiem wskazano fakt, że skarżąca kasacyjnie jedynie faktycznie włada i zarządza nieruchomością – nie ma w tej sprawie prawnego znaczenia. Aby móc ją uznać za stronę postępowania winna bowiem być właścicielem nieruchomości bądź też jej zarządcą na podstawie stosownej umowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] lutego 2023 r. (k. 101 akt).