VII SA/Wa 432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] w [...] kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Na skutek przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.), nakazał Miastu W. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. w W., poprzez wykonanie wymienionych w sentencji decyzji robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylił w całości ww. rozstrzygniecie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw wywiedziony przez uczestnika tego głównego postępowania - Spółdzielnię T. w W. został prawomocnie oddalony wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 153/18. II. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nałożył na Miasto W. obowiązek przedłożenia, w terminie trzech miesięcy licząc od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej stanu obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. w W.. III. Zażalenia na ww. rozstrzygnięcie wniosło zarówno Miasto W. jak i Spółdzielnia T. w W.. IV. Po rozpoznaniu obu zażaleń (Miasta W. oraz Spółdzielni) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB nakładające obowiązek z art. 81c ust. 2 P.b. na Miasto W.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nadal aktualne pozostają ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez tutejszy organ i przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. W aktach sprawy znajdują się kserokopie: protokołu pięcioletniej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu z dnia 29 czerwca 2016 r., protokołu technicznego przeglądu budynku (rocznego) z dnia 30 czerwca 2016 r., protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 21 października 2015 r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego, protokołu pomiarów elektrycznych z dnia: 26 października 2012 r., 3 października 2011 r., 22 października 2016 r., protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 21 listopada 2016 r. Zdaniem organu stan budynku, wynikający z dokumentów, budzi wątpliwości, zatem w związku z tym jaki i w związku z brakiem możliwości jednoznacznego określenia tego stanu oraz ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zasadnym jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym zakresie, tj. co do rzeczywistego stanu technicznego budynku możliwe jest zatem jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oraz w wyniku dokonania stosownych oględzin, odkrywek, pomiarów i obliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Odnośnie do kwestii adresata obowiązku [...]WINB wskazał, iż biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczy stanu technicznego obiektu budowlanego, to zgodnie z art. 61 P.b. obowiązek ten winien zostać nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu. Obowiązki związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska, jak również związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym są obowiązkami spoczywającymi na właścicielu lub zarządcy. W aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów z dnia 18 maja 2016 r. dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W., z której wynika, iż nieruchomość ta pozostaje własnością Miasta W.. Z oświadczenia przedstawicieli Spółdzielni wynika, że obecny stan techniczny jest następstwem braku uregulowania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości budynkowej. Również wydruk księgi wieczystej nr [...] zawiera informację, że właścicielem zabudowanej nieruchomości przy ul. G. w W. jest Miasto W.. Zdaniem [...]WINB Miasto W. jako właściciel nieruchomości, pomimo wskazywanego braku możliwości korzystania z nieruchomości posiada możliwość podjęcia stosownych kroków zmierzających do przywrócenia władztwa nad nieruchomością. Fakt bezumownego korzystania z nieruchomości oraz brak odrębnych umów o sprawowanie zarządu nieruchomością wyklucza możliwość uznania Spółdzielni T. oraz Składnicy C. za zarządców przedmiotowego obiektu. V. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła Spółdzielnia T. w W. (dalej również jako Skarżąca), kwestionują to rozstrzygnięcie w całości. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia tj.: a) art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, skutkujące w myśl tego przepisu nieważnością postanowienia, w konsekwencji sanowania błędnego ustalenia przez organ I instancji adresata obowiązków nałożonych przez ten organ tj. na Miasto W. polegającego na przyjęciu, że Miasto W. jest właścicielem obiektu budowlanego położonego w W. przy ul. G. nr [...]; b) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o żądanie nie pochodzące od strony postępowania i w warunkach gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, w konsekwencji nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutu Skarżącej sformułowanego w tej materii w odwołaniu od postanowienia organu I instancji; c) nierozpoznanie zarzutu sformułowanego przez Skarżącą w odwołaniu od postanowienia i prowadzenie postępowania zażaleniowego na podstawie podrobionego dokumentu tj. w warunkach mogących skutkować wszczęciem postępowania w trybie art. 145 k.p.a., d) art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 126 k.p.a. - poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania, e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nie ustalenie stanu faktycznego sprawy miarodajnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, f) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 P.b. poprzez sanowanie bezprzedmiotowego nałożenia przez organ I instancji obowiązku wykonania ekspertyzy bez wskazania merytorycznego uzasadnienia dla tak podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, a także o orzeczenie o zwrocie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zaskarżone postanowienie [...]WINB należało uchylić, jednakże z nieco innych przyczyn niż wskazane w skardze. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż instytucja przewidziana w art. 81c ust. 2 P.b. umożliwia organom nadzoru budowlanego pełne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego. Ustalenia te mogą z kolei stanowić podstawę do dalszych działań organów np. w sprawie legalizacyjnej. Tym samym wskazane postępowanie ma charakter stricte dowodowy oraz wtórny wobec innego toczącego się lub mającego się toczyć postępowania głównego. Organy (w zasadzie nadzoru budowlanego) zostały więc wyposażone w środki wspierające wykonywanie ich zadań powierzonych przepisami Prawa budowlanego. Ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w przepisie art. 81c ust. 2 P.b. mogą przy tym żądać wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania, także przed jego wszczęciem (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 885/17). Jak już wyżej powiedziano, postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga zatem sprawy głównej co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest też elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogą następnie uzasadniać jego wszczęcie (por. wyrok WSA w W. z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 565/16). Podsumowując, postępowanie to ma dostarczyć organom wiedzy co do m.in. stanu technicznego określonego budynku i stosownie do niej nadać kierunek dalszym działaniom. Jeżeli natomiast chodzi o adresata omawianego obowiązku, art. 81c P.b. wprost wskazuje, kto jest stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie określonym tym przepisem. Z jego treści wynika bowiem, iż są to wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na których nałożono obowiązek wykonania konkretnych obowiązków. Stanowisko to jest przy tym ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3054/15, wyrok WSA w W. z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2712/16). Na tle powyższego Sąd zauważa, iż z uwagi na charakter postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 P.b., ściśle określony winien być także krąg podmiotów, które mogą je zakwestionować zażaleniem. Odwołując się zatem do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 523/16 wyjaśnić trzeba, iż wskazany przepis determinuje krąg podmiotów, których może dotyczyć wydane na jego podstawie postanowienie. Oprócz więc adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi bowiem koszty oceny technicznej i tylko on ma interes tak faktyczny jak i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Inne strony postępowania, jeżeli postanowienie zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego), mogą kwestionować poczynione ustalenia i wnioski w ramach uprawnień przysługujących im w postępowaniu głównym. Nie zaś sam fakt nałożenia na dany podmiot obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Tymczasem, co niekwestionowane, w niniejszej sprawie PINB nałożył postanowieniem obowiązek z art. 81c ust. 2 P.b. na Miasto W., zawiadamiając o tym również Skarżącą (vide sentencja postanowienia tego organu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]). Zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia wywiodło zaś zarówno Miasto W., jak i Spółdzielnia T., z pewnością faktycznie korzystająca z danego terenu i obiektu. [...]WINB rozpoznał przy tym merytorycznie oba zażalenia, utrzymując postanowienie PINB w mocy. Na tle powyższego, uwzględniając realia sprawy (wielość podmiotów aspirujących do roli co najmniej zarządzającego nieruchomością) oraz uwagi organu odwoławczego w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia co do adresata wskazanego obowiązku (Miasto W.), nie jest jasne kogo tak naprawdę organ ten traktuje za stronę postępowania wpadkowego przewidzianego w art. 81c ust. 2 P.b., i która uprawniona jest zatem do kwestionowania postanowienia PINB. Z jednej bowiem strony [...]WINB wyjaśnia, iż słusznie adresatem wskazano Miasto W., z drugiej zaś rozpoznaje merytorycznie zażalenie Spółdzielni, co wprost wynika z sentencji kontrolowanego postanowienia. Stanowisko to, jako oczywiście niejednoznaczne, narusza w ocenie Sądu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB. Nie przesądzając kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, organ jest zobowiązany będzie wprost wypowiedzieć się co do adresata obowiązku z art. 81c ust. 2 P.b. nałożonego przez PINB i przy uwzględnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu takiego rozstrzygnięcia w odpowiedni sposób rozstrzygnąć wywiedzione zażalenia. W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi wywiedzionej przez Spółdzielnię. Reasumując, postanowienie [...]WINB podlegało uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis w kocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.