VII SA/Wa 2712/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi R.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r., na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 290), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 23) nałożył na J.K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia[...].09.2016r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stropu i ściany zewnętrznej korytarza w mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wojewódzki przytoczył dotychczasowy tok postępowania i wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. podczas oględzin w dniu[...].08.2013r. ustalił, że w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] w K. strop nad korytarzem mieszkania nr [...] oraz ściana zewnętrzna tego korytarza są w katastrofalnym stanie technicznym, grożącym bezpośrednim zawaleniem. Ustalono, że w czerwcu i lipcu 2013r. wykonane zostały roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego dachu nad przedmiotowym korytarzem mieszkania nr 1 oraz pomieszczeniem maszynowni. W czasie oględzin wykonana była nowa konstrukcja dachu z nowym pokryciem, ale podstemplowany strop i ściana korytarza nadal znajdowały się w stanie nieremontowanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. [...] 08.2013r. wydał decyzję nakazującą J.K., jako zarządcy budynku usługowo mieszkalnego przy ul. [...] w K.: w terminie natychmiastowym - wyłączyć z użytkowania lokal mieszkalny Nr [...] zabezpieczyć przedmiotowy lokal przed dostępem osób niepowołanych oraz umieścić przed wejściem zawiadomienie ostrzegające o stanie zagrożenia, wykonać niezbędne doraźne zabezpieczenia stropu i ściany zewnętrznej korytarza poprzez ich podstemplowanie, roboty zabezpieczające należało prowadzić pod nadzorem rzeczoznawcy budowlanego, który określi rodzaj i zakres prac zabezpieczających. W wyniku odwołania R.K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia[...].09.2013r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia[...].08.2013r. R.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na decyzję ostateczną z dnia[...].09.2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20.03.2014r., sygn. II SA/Ke 1056/13 oddalił skargę. Następnie R.K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20.03.2014r. II SA/Ke 1056/13, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.03.2016r. sygn. akt II OSK 1868/14. Jeszcze przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, R.K. złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...].08.2013r. Do wniosku załączył opracowanie: "Opinia techniczna dotycząca stanu technicznego stropu w budynku usługowo - mieszkalnym przy ul. [...] w K. pod kątem możliwości montażu sufitu z płyt gipsowo - kartonowych" autorstwa N.H. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia[...].09.2014r., po rozpatrzeniu wniosku R.K., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...].08.2013r. W wyniku odwołania R.K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia[...].01.2015r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce wydał nowe orzeczenie: na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R.K. z dnia[...].09.2014r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia[...].08.2013r. J.K. - złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia[...].01.2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13.05.2015r. sygn. akt II SA/Ke 296/15, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia[...].01.2015r. Rozpatrując ponownie odwołanie R.K, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia[...].10.2015r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia[...].09.2014r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia[...].08.2013r. R.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...]. 10.2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11.02.2016r. sygn. akt II SA/Kc 1133/15, po raz kolejny uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia[...].10.2015r. Tym samym zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania R.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia[...].09.2014r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...].08.2013r. Organ odwoławczy wskazał, między innymi że przepis art. 81 c ust 2 w związku z art. 81 c ust 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Współwłaścicielami budynku przy ul. [...]są J.K -. R.K. i S.S. Jednak postanowieniem Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...] z dnia[...].02.2003r. J.K. - został wyznaczony na zarządcę nieruchomości przy ul. [...] w K., co wynika także z wpisu w księdze wieczystej Nr[...]. W takim przypadku obowiązek wynikający z przepisu art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane musi zostać nałożony na zarządcę budynku J.K. R.K. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie przedstawienia przez J.K., ekspertyzy technicznej dotyczącej stropu i ściany zewnętrznej korytarza w mieszkaniu nr [...] budynku mieszkalnego - usługowego przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. zostało wszczęte na jego wniosek i z tego względu postanowienie o przedstawieniu ekspertyzy technicznej powinno być skierowane do wnioskodawcy. Organ pominął, że do tragicznego stanu korytarza doszło poprzez prowadzenie nielegalnych prac budowlanych przez J.K. w sposób, naruszający stropy. Nadto zaskarżone postanowienie jest dla J.K. niewykonalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia R.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r.- umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z[...].08.2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na J.K. obowiązek przedłożenia, ekspertyzy technicznej dotyczącej stropu i ściany zewnętrznej korytarza w mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul.[...] w K. [...] WINB, wskazał że ekspertyza techniczna powinna odnieść się do stanu technicznego stropu i ściany zewnętrznej korytarza w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. i określać, czy obecnie występuje zagrożenie bezpośredniego zawalenia się tych części budynku. R.K. wniósł zażalenie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...].08.2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał decyzję z dnia 7.08.2013 r., nakazującą J.K. jako zarządcy budynku usługowo mieszkalnego przy ul. [...] w K.: 1) wyłączyć z użytkowania w terminie natychmiastowym lokal mieszkalny Nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., 2) zabezpieczyć w terminie natychmiastowym przedmiotowy lokal mieszkalny Nr [...] przed dostępem osób niepowołanych oraz umieścić przed wejściem do lokalu zawiadomienie ostrzegające o stanic zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania. 3) wykonać w terminie natychmiastowym niezbędne doraźne zabezpieczenia stropu i ściany zewnętrznej korytarza mieszkania Nr [...] poprzez ich podstemplowanie. Stroną zobowiązaną w postępowaniu w sprawie stanu technicznego stropu i ściany zewnętrznej korytarza w mieszkaniu Nr[...], zajmowanym przez R.K. jak i wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...].08.2013 r., był J.K. jako zarządca obiektu budowlanego. W związku z kolejnymi rozstrzygnięciami organów I i II instancji i wyrokami Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego musi obecnie rozpoznać odwołanie R.K. od decyzji PINB dla Miasta K. z dnia[...].09.2014 r. (odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB dla Miasta K. z [...].08.2013 r., nakładającej obowiązki na J.K.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 13.05.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 296/15 - celem wyjaśnienia wątpliwości co do stanu technicznego ściany i stropu korytarza w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul.[...] w K., wydał na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zaskarżone postanowienie z dnia[...].08.2016 r. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości w trakcie prowadzonego postępowania, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma charakter dowodowy. Nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Obowiązek nałożony postanowieniem wydanym w trybie art. 81 c Prawa budowlanego może być nałożony na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 81c ust. 1 i 2). Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] 02.2003 r. sygn. akt[...], wyznaczył J.K. na zarządcę nieruchomości przy ul. [...] w K.. Dlatego stroną incydentalnego postępowania i zobowiązanym do przedłożenia wskazanych dokumentów został J.K. jako zarządca obiektu budowlanego. Jakkolwiek J.K., R.K. i S.S. są współwłaścicielami budynku przy ul.[...], to jednak w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. wyznaczającym J.K. na zarządcę nieruchomości, stroną zaskarżonego postanowienia organu wojewódzkiego może być jedynie adresat nakazu, zobowiązany do wykonania określonego obowiązku. W ocenie GINB obowiązek wynikający z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo został nałożony na zarządcę obiektu budowlanego tj. J.K. Celem takiego postępowania jest zmuszenie zobowiązanego do przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, aby wyjaśnić w toku prowadzonego postępowania wszelkie wątpliwości. Skarżący nie był adresatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia[...].08.2013 r., (nie był zobowiązanym do wykonania wskazanych obowiązków), tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...].08.2016 r. Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie powoduje, że skarżący jest wykluczony z kręgu stron postępowania zasadniczego. R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. Domagał się jego uchylenia w całości podnosząc, że zostało wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem: - art. 28 k.p.a., poprzez nie uznanie go za stronę postępowania, - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia go. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania. Stanowisko to jest błędne, gdyż art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, z którego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego trzeba wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki, których dotyczy zaskarżony akt. Przepis art. 81 c Prawo budowlane stanowi: "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: ...." Skarżący jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a także lokal, w którym ma być dokonana ekspertyza techniczna znajduje się w jego wyłącznym użytkowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się bezzasadna. W szczególności za niezasadne uznać należy zarzuty skargi podnoszące naruszenie 28 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego musi rozpoznać odwołanie R.K. od decyzji PINB dla Miasta K. z dnia[...].09.2014 r. (odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB dla Miasta K. z[...].08.2013 r., nakładającej na J.K. wskazane obowiązki). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 13.05.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 296/15 - celem wyjaśnienia wątpliwości co do stanu technicznego ściany i stropu korytarza w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K., wydał na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zaskarżone postanowienie, którym nałożył na zarządcę budynku J.K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Stosownie do treści przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego (będącego podstawą kwestionowanego postanowienia) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie ww. przepisu to: właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W świetle powyższego Sąd uznał, że stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był wyłącznie J.K. jako zarządca. Skarżący nie będąc zobowiązanym, nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy, a w konsekwencji skutecznie wnieść zażalenia na to postanowienie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a ponadto znalazło wyraz m. innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 (LEX nr 1219260) oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (LEX nr 1223965). W ocenie Sądu, stroną postępowania w sprawie nałożenia ww. obowiązków jest tylko ten uczestnik procesu budowlanego, na którego nałożony został obowiązek. Tym samym tylko ten podmiot uprawniony jest do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inni uczestnicy procesu budowlanego mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w tym, by obowiązek przedstawienia ekspertyzy nałożony został na określony podmiot. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają innym uczestnikom procesu budowlanego uprawnienia do żądania od organu administracji, by organ ten nałożył na określony podmiot obowiązek przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy. Jeśli strony postępowania głównego uważają, że istotne okoliczności w tym postępowaniu wymagają przeprowadzenia dowodów, to mogą zgłaszać wnioski o ich przeprowadzenie w oparciu o przepisy K.p.a. Jednocześnie uznanie przez organ, że istniały podstawy do nałożenia na wybrany podmiot, obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie pozbawia innych uczestników postępowania głównego możliwości domagania się przeprowadzenia określonych dowodów. (wyrok NSA z dnia 27 września 2016r., sygn. II OSK 3179/14, Lex 2167584) Reasumując zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.