II SA/Kr 939/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 maja 2022 r., znak: WI-I.7840.15.17.2022.ES w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Starosta Tatrzański decyzją z 1 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 30b ust. 2 Pb oraz art. 104 k.p.a., udzielił R. R. Z. [...] sp. j. w K. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr ew. [...], obr[...] Z., ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła S. S., a Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. znak sprawy: WI-I.7840.15.17.2022.ES stwierdził niedopuszczalność tego odwołania - na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst - Dz.U.2021.735 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji służy stronie postępowania. Odwołanie niepochodzące od strony postępowania nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego, prowadzonego przez organ II instancji. Zatem przystępując do analizy sprawy, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy środek zaskarżenia wniesiony został przez uprawnioną osobę. Przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawach pozwoleń na rozbiórkę obiektów budowlanych należy kierować się art. 28 k.p.a.. Niezasadny jest wskazany w odwołaniu zarzut, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pb, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, a "rozbiórka budynku w bezpośredni sposób będzie oddziaływać na nieruchomość odwołującej". Wymienione w odwołaniu orzeczenie NSA (II OSK 3182/18) dotyczy postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Pb, a nie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 30b Pb). Przepis art. 28 ust. 2 Pb funkcjonalnie nie odpowiada charakterowi postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, które nie skutkuje powstaniem nowych obiektów budowlanych wywierających wpływ na możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. W orzecznictwie jednoznaczne wskazuje się, że przepis art. 28 ust. 2 Pb określający kategorie podmiotów, którym przysługuje interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę, stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Jest on przepisem bardziej restrykcyjnym i znacznie zawężającym krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, niż to wynika z art. 28 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne stosowanie tego przepisu w ramach innych postępowań niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nawet wtedy, gdy określone postępowanie jest zbliżone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w sprawach dotyczących rozbiórki o tym, czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (wyroki NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 679/05 oraz z 21 marca 2007 r., II OSK 497/06). Mając na uwadze literalne brzmienie wymienionych przepisów, a przede wszystkim fakt, iż roboty budowlane polegające na rozbiórce nie tworzą ani nie modyfikują obiektu budowlanego wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich (art. 3 pkt 20 Pb), a konsekwencją ich jest jedynie usunięcie takiego obiektu budowlanego i zarazem jego oddziaływania, przepis art. 28 ust. 2 Pb nie wpasowuje się w specyfikę robót rozbiórkowych. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny - nie ewentualny - albowiem interes ten jako kategoria prawa materialnego nie może być wywodzony z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje. Ciężar wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na planowaną w jej sąsiedztwie rozbiórkę spoczywa na podmiocie podnoszącym, iż jest stroną takiego postępowania. Odwołująca wskazała: Niewykluczone, iż prowadzone na podstawie decyzji roboty uniemożliwią lub znacząco utrudnią wykonywanie przez odwołującą przysługujące jej prawo własności, zatem odwołująca upatruje interesu prawnego w prawie własności do działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem robót rozbiórkowych oraz że dostęp do jej nieruchomości może być znacznie ograniczony. Wyjaśniono, że dysponowanie tytułem prawnym do działki sąsiadującej z działką inwestycyjną nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia interesu prawnego S. S. w postępowaniu w sprawie rozbiórki. Jak wskazano powyżej, istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego (prawo własności) może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Zatem ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Odwołująca nie wskazała żadnej normy prawa materialnego, na podstawie której mogłaby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby. Nie wykazała zatem związku pomiędzy swoją sytuacją prawną (uprawnieniami i obowiązkami) a robotami rozbiórkowymi. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę budynku nie może być stawiana na równi ze wzmożoną ochroną ich praw, jaka niewątpliwie przysługiwałaby im w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ II instancji ustalił, że na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów projektu rozbiórki, rozbiórka budynku nie spowoduje ograniczenia zagospodarowania działek sąsiednich w tym terenu będącego własnością S. S. (dz. Nr [...] i [...]). Z uwagi na znaczne odległości budynku przeznaczonego do rozbiórki - odległości od 10,84 m do 41,71 m od granicy działki [...] wskazane na rys. nr 2.1_A100, w tym odległość od granicy działki [...] (własność odwołującej wg podanej w odwołaniu księgi wieczystej: [...]) wynosi 13,38 m, działka [...] wskazana w odwołaniu znajduje się za działką [...] i nie graniczy z terenem, na którym będą prowadzone roboty rozbiórkowe budynku - teren rozbiórki zamyka się w obszarze znajdującym się we władaniu inwestora. Projekt rozbiórki zawiera informację dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w trakcie prowadzenia robót rozbiórkowych (w tym także informację, że teren zostanie ogrodzony). W decyzji Starosty Tatrzańskiego z 1 marca 2022 r. znak: AB.6741.41.2021.DB. wymieniono warunki zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót rozbiórkowych. Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym z projektem rozbiórki, nie znajduje uzasadnienia dla potwierdzenia argumentów podanych przez S. S., o posiadaniu tytułu strony postępowania w niniejszej sprawie. Z samego faktu posiadania nieruchomości (dz. Nr [...], [...]) sąsiadującej z terenem inwestycji nie wynika status strony postępowania. Wskazane w odwołaniu argumenty, mające uzasadniać posiadanie przez wnoszącą odwołanie przymiotu strony, nie są zasadne. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. S., zarzucając mu naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż fakt dysponowania prawem własności działki sąsiadującej z działką inwestycyjną nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w postępowaniu w sprawie rozbiórki, skutkujące zastosowaniem art. 134 k.p.a. Na podstawie tego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wydając zaskarżone postanowienie organ nie uwzględnił regulacji dotyczących prawa sąsiedzkiego (powołanego w treści odwołania od decyzji), wynikających z ustawy Kodeks cywilny, m.in. z art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ nie wziął pod uwagę uprawnień właścicielskich wynikających m.in. z art. 140 k.c., 144 k.c. oraz art. 145 k.c. (dojazd do działki skarżącej odbywa się od strony ul. [...], a zatem szlakiem przebiegającym w granicach działki inwestycyjnej). Aktualna pozostaje wyrażona w odwołaniu od decyzji konstatacja, iż przez wzgląd na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości stanowiącej przedmiot prawa własności skarżącej oraz nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...], skarżącej przysługuje status strony postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przede wszystkim trzeba podzielić stanowisko, że w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę krąg stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. – a zatem kluczowym kryterium jest kryterium interesu prawnego. Strona skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem działek nr [...] oraz bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji działki nr [...] oraz z przepisów prawa sąsiedzkiego tj. przepisów kodeksu cywilnego (art. 140, 144 i 145 k.c.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". W myśl art. 144 k.c. "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Wreszcie w art. 145 k.c. mowa jest o służebności drogi koniecznej – skarżąca podnosi, że dojazd do jej działki odbywa się od strony ul. [...], a zatem szlakiem przebiegającym w granicach działki inwestycyjnej. Treść elektronicznej księgi wieczystej nr [...] (obejmującej należącą do skarżącej działkę nr [...]) ani też treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki inwestycyjnej nr [...] nie potwierdza jednak istnienia jakiejkolwiek służebności. Zatem skarżąca nie legitymuje się ograniczonym prawem rzeczowym do działki inwestycyjnej. Znaczna część skargi poświęcona jest tematyce immisji czyli oddziaływania nieruchomości na tereny sąsiednie. Skarżąca podkreśla, że immisje są dozwolone, jeżeli nie przekraczają przeciętnej miary wynikającej, po pierwsze, ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a, po drugie, ze stosunków miejscowych. Powyższe wyznaczniki "przeciętnej miary" mają charakter klauzuli generalnej, co pozostawia sądowi pewną swobodę w rozstrzygnięciu, czy w konkretnej sytuacji występują immisje o niedopuszczalnym nasileniu. Sąd uwzględnia jednak przesłanki natury obiektywnej, a nie subiektywną wrażliwość konkretnych podmiotów na określone zakłócenia. Skarżąca powołuje się na wyrok Sądu Najwyższego z 22.11.1985 r. dotyczący pojęć "przeciętnej miary", "społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości" i "stosunków miejscowych" – jednakże rozważań tych w żaden sposób nie odnosi do realiów kontrolowanej sprawy administracyjnej. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że o ile w przypadku pozwolenia na budowę wynikiem prac budowlanych jest powstanie nowego obiektu budowlanego, który może oddziaływać na tereny sąsiednie, o tyle w przypadku pozwolenia na rozbiórkę istniejący obiekt budowlany (a zatem również jego oddziaływanie na grunty sąsiednie) podlega likwidacji. Ewentualne "immisje" związane są wyłącznie z etapem prowadzenia robót rozbiórkowych, a więc z samej swojej istoty są krótkoterminowe, choć nieuniknione. Organ odwoławczy wskazał, że działka [...] znajduje się za działką [...] i nie graniczy z terenem, na którym będą prowadzone roboty rozbiórkowe, natomiast przeznaczony do rozbiórki budynek znajduje się odległości 13,38 m od granicy z działką [...] (str. 4 projektu rozbiórki), co uzasadnia przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał interes prawny w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Ponieważ wszystkie podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.