II OSK 1692/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 541/22 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr SKO-4212/73/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 11 lutego 2022 r., nr 32/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz E. S. kwotę 1227 (słownie: jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 541/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi E. Ś. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "SKO") z 6 kwietnia 2022 r., nr SKO-4212/73/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 8 lipca 2021 r. M. sp. z o.o. w B. (dalej: "inwestor") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją garażową na nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ul. [...] w B. Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") decyzją z 11 lutego 2022 r., nr 32/2022 - ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się w szczególności do spornego warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że celem ustalenia czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, organ zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", wyznaczył obszar analizowany o promieniu 180 m, gdyż szerokość frontu działki objętej wnioskiem od strony ul. [...] wynosi 60 m, z tym że organ rozszerzył obszar analizowany do granic działek, na których znajdują się budynki częściowo położone w obszarze analizowanym. Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym występuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, usługowej nieuciążliwej, składowej, produkcyjnej oraz zabudowy garażowej i gospodarczej towarzyszącej ww. zabudowie. Zatem SKO uznało, że wobec występowania ww. funkcji planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. W kwestii zbadania zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą m.in. odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, ze względu na znaczne zróżnicowanie przedmiotowego wskaźnika (od 2% do 53%) ustalono jego wartość min. 16% oraz max. 40%. W kwestii wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyjaśniono, że z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 5 m. Wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono, z uwzględnieniem § 7 ust. 4 rozporządzenia na poziomie od 7 do 11 m. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie parametry wynikają z przeprowadzonej analizy i zostały szczegółowo uzasadnione. Jednocześnie SKO podkreśliło spełnienie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślając, że teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...] i ul. [...]), istniejąca i planowana sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. WSA w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem wymogów określonych § 3 ust. 2 rozporządzenia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w wynikach analizy i odzwierciedlone w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta. W kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wskazano, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie urbanistycznej funkcji terenu, gdyż powiela funkcję mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (przy ul. [...]), jak i jednorodzinna w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Sąd wojewódzki stwierdził, że obie te kategorie zabudowy pełnią tę samą funkcję, tj. funkcję mieszkaniową. W odniesieniu do parametrów planowanej inwestycji wskazano, że ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że obszar analizowany cechuje wielofunkcyjność, zatem występuje zabudowa o różnym charakterze, z dominującą zabudową jednorodzinną, zabudowania garażowe i gospodarcze pełniące funkcję pomocniczą dla funkcji mieszkaniowej - w konsekwencji powyższe wpływa na duże zróżnicowanie poszczególnych wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie podniesiono, że poszczególne parametry planowanej inwestycji wyznaczono prawidłowo i racjonalnie uzasadniono. W kwestii wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podniesiono, że analiza wykazała, że istniejąca zabudowa tworzy uskok. Dalej zaznaczono, że średnią wielkość tego wskaźnika na obszarze analizowanym w znacznym stopniu determinowała, stanowiąca 40% wszystkich budynków poddanych analizie, zabudowa garażowa i gospodarcza o wysokości od 2,5 m do 3 m, która stanowi zabudowę pomocniczą do podstawowych funkcji występujących w obszarze analizowanym. Zatem w sprawie wyznaczono parametr na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia w nawiązaniu do najczęściej występującej na terenie analizowanym wysokości wśród zabudowy jednorodzinnej (tj. zabudowy dwukondygnacyjnej o wysokości 7 m) - tj. 7 m jako wartość minimalną. W nawiązaniu do występującej w obszarze zabudowy wielorodzinnej trzykondygnacyjnej sąsiadującej bezpośrednio z zabudową jednorodzinną, najczęściej dwukondygnacyjną - określono 11 m jako wartość maksymalną. W ocenie Sądu wojewódzkiego jest to racjonalne wypośrodkowanie interesów właścicieli zabudowy jednorodzinnej z interesem inwestora. W odniesieniu do wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – Sąd I instancji zaznaczył, że na obszarze analizowanym oscylował od 2% do 53% (wielofunkcyjność terenu, rodzaj zabudowy). Zatem wzięto pod uwagę najbliższe sąsiedztwo planowanego zamierzenia inwestycyjnego, z którego średnią wartość przedmiotowych wskaźnika uwzględniono dla określenia wartości minimalnej tj. 16%. Wartość maksymalną ustalono nawiązując do występującej w tym kwartale zabudowy nieruchomości przy ul. [...], dla której wskaźnik ten wynosił 40%. Podkreślono, że taki wskaźnik w ww. kwartale ma też nieruchomość przy ul. [...], zaś na nieruchomości przy ul. [...] wskaźnik ten wynosi 50%. Na zakończenie podniesiono, że wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa, w tym od zasad wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości, pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego i wyjaśnienia przyczyn przyjętego stanowiska - te wymogi zdaniem Sądu wojewódzkiego zostały w sprawie spełnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Ś. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 151 p.p.s.a przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zostały ziszczone przesłanki do uwzględnienia skargi na przedmiotową decyzję określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 2) § 7 ust. 4 rozporządzenia przez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem wysokości elewacji frontowej występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zostały ziszczone przesłanki do uwzględnienia skargi na przedmiotową decyzję określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.; 3) § 5 ust. 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie za dopuszczalne przyjęcia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 40% z pominięciem powierzchni zabudowy występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 151 p.p.s.a przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zostały ziszczone przesłanki do uwzględnienia skargi na przedmiotową decyzję określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponadto w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na niestwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy Sąd, dokonując kontroli legalności działania organu administracji, winien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na to, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji zostało sporządzone w sposób lakoniczny, niewyczerpujący i nieprzekonujący w zakresie wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ II instancji przy podejmowaniu decyzji, jak również niewskazaniu całości motywów, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, w szczególności co do przesłanek uzasadniających zastosowanie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowiącego wyjątek od ogólnych zasad wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako kluczowy dla sprawy okazał się zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji oraz cech planowanej zabudowy przez uznanie, że proponowana przez inwestora zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy jednorodzinnej, jako jednorodnie występującej w obszarze urbanistycznym. Bowiem jedyna działka o zabudowie wielorodzinnej znajduje się na peryferiach obszaru analizowanego, bez związku urbanistycznego z terenem inwestycyjnym oraz skomunikowana z zupełnie innym rejonem obsługiwanym od ul. [...], która znajduje się poza terenem analizy. Jako prawidłowy i niezakwestionowany przez skargę kasacyjną należy przyjąć dowód, jakim jest analiza funkcji oraz cech zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu definiuje § 2 pkt 2 rozporządzenia. Należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia, jeśli mowa jest o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Łącznie te dwa wymogi w ramach normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. muszą zostać spełnione, aby uznać, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. Celem bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli chodzi o dobór poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych wskazanych m.in. w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz w poszczególnych przepisach rozporządzenia, zwłaszcza wówczas, gdy przyjmowane jest odstępstwo od prawidłowo ustalonych wartości średnich, należy się kierować założeniem, że parametry te powinny być dostosowane do warunków zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, tak aby nie doszło do dysharmonii w zakresie ładu przestrzennego (zob. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). Tym samym zasada kontynuacji nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Nie jest zdaniem NSA prawidłowe stanowisko, że wystarczające dla wydania decyzji pozytywnej jest istnienie w obszarze analizowanym jednej działki, która jest zabudowana tożsamą funkcją, jaką proponuje obecnie inwestor. Byłoby to możliwe i dopuszczalne, gdyby zabudowa tego rodzaju znajdowała się w bliskim sąsiedztwie i tworzyła z terenem planowanej zabudowy kompleks urbanistyczny poprzez uzupełnienie, poszerzenie, nawiązanie. Faktem jest, że przy ul. [...] (działka nr [...], [...], [...], [...] i [...]) znajduje się duży gabarytowo budynek o funkcji wielorodzinnej i jest to jedyny budynek o takiej funkcji w granicach analizy, ale w najbliższym sąsiedztwie - tworząc jednolity kompleks zabudowy jednorodzinnej jako układ urbanistyczny - znajdują się wyłącznie domy jednorodzinne (układ urbanistyczny obejmujący zabudowę przy ul. [...], [...], [...], [...]). W bezpośrednim oraz dalszym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego został ukształtowany jednolity zespół zabudowy jednorodzinnej. Tym samym sięganie do odległej i jednostkowej zabudowy wielorodzinnej znajdującej się w odrębnym kompleksie urbanistycznym, prowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1373/21, odnoszącym się do kompleksu działek położonych na zbiegu ul. [...]i [...], w tym samym kompleksie zabudowy jednorodzinnej. Działki bowiem nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położone u zbiegu ul. [...] i [...] sąsiadują z terenem niniejszej inwestycji w ten sposób, że oddziela je od terenu inwestycji jedynie działka nr [...] zabudowana domem jednorodzinnym, niezabudowana działka nr [...] oraz zabudowana domem mieszkalno-gospodarczym działka nr [...]. Dalej znajduje się działka [...], wąska, oznaczona jako ul. [...] (vide mapa k. 12 akt adm.). Teren objęty sprawą sądową (sygn. akt II OSK 1373/21) oraz niniejszą sprawą - tworzy zwarty kompleks jednorodnej zabudowy między ulicami [...], [...] i [...]. Zabudowany jest wyłącznie zabudową jednorodzinną i towarzyszącą gospodarczą. Jako uzasadniony okazał się także zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia przez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem wysokości elewacji frontowej występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Kluczowe dla ustosunkowania się do tego zarzutu jest przeanalizowanie zasad ustalania cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Otóż rozporządzenie w zależności od rodzaju parametru przyjmuje zasadę: obowiązującej linii zabudowy (jako przedłużenie istniejącej linii), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (średni wskaźnik dla terenu analizy), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (średni wskaźnik dla terenu analizy), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), geometrii dachu (dachy w obszarze analizowanym). O ile pewne parametry należy odnieść do istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym i średniej wyliczonej w oparciu o wszystkie zabudowane działki, o tyle dwa parametry (linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) jednoznacznie mają nawiązywać do najbliższej zabudowy, aby zachować jednolitą kompozycję przestrzenną wysokości oraz odległości od pasa drogowego. Trudno bowiem założyć, aby ład przestrzenny był zachowany poprzez lokowanie budynku wyższego w zabudowie jednolicie niższej. Punkt ciężkości zatem jest położony na działki bezpośrednio sąsiadujące, najbliższe terytorialnie, bowiem wyrażenie "przedłużenie" sugeruje odniesienie się w ramach jednej linii do tego, co najbliżej. Tym samym przyjęcie, że możliwe przy ustaleniu wskaźnika wysokości jest sięgnięcie do oddalonej zabudowy (tutaj działki przy ul. [...]), nie mogącej stanowić przestrzennego przedłużenia, stanowi zdaniem NSA naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczalne jest ustalenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W orzecznictwie NSA przyjmuje się jednolicie, że odstępstwo od reguły uzasadnione powinno być wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w treści analizy. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1923/20; por. także wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17; z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18 oraz z 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1330/18). Z analizy wynika, ze wszystkie budynki w obszarze mają wysokość do gzymsu lub w attyce 7 m, a jedynie zabudowa przy ul. [...] w attyce ma 11 m. Jest to jedyny budynek, oddalony od terenu inwestycji i pozostającym w odrębnym kompleksie zabudowy, który ma taką wysokość. Tym samym wyznaczona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej min. 7 m w nawiązaniu do najbliższej zabudowy jednorodzinnej była jak najbardziej prawidłowa. Natomiast przyjęty maksymalny wskaźnik na poziomie 11 m, w nawiązaniu do odległej zabudowy wielorodzinnej jest wątpliwy. Zastosowano tym samym § 7 ust. 4 rozporządzenia, ale zasadność zastosowania wyjątku od zasady nie została w żaden sposób urbanistycznie wykazana, poza chęcią inwestora realizacji inwestycji o takim parametrze. Jako zasadny okazał się także zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Założeniem bowiem wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie minimum 16 % i maksimum 40 % było przyjęcie jako wzorca zabudowy – zabudowy jednorodzinnej (mocno zróżnicowanej), tym samym obiektywnie mniejszych gabarytów budynku. Natomiast w tym wypadku parametry budynku wielorodzinnego są daleko wyższe od zabudowy jednorodzinnej, co mogłoby spowodować powstanie dużej bryły pośród zabudowy jednorodzinnej. W przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, przepis rozporządzenia jako zasadę przyjmuje odniesienie się do średniego wskaźnika przy uwzględnieniu zabudowy z całego obszaru analizowanego, nie tylko najbliższej zabudowy. Wyliczony w analizie średni wskaźnik wyniósł 18%. Tym samym przyjęty minimalny na poziomie 16 % jest zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże nie wynika z analizy, aby obiektywnie uzasadnione było sięgnięcie przy ustalaniu intensywności zabudowy do zabudowy jednorodzinnej, zamiast wielorodzinnej. W przypadku natomiast tej ostatniej wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy kształtuje się na poziomie 15%. W konsekwencji powyższego jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych bowiem uzasadnienie decyzji organu II instancji zostało sporządzone w sposób niewyczerpujący i nieprzekonujący w zakresie wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ II instancji przy zastosowaniu przesłanek uzasadniających zastosowanie wyjątków, tj. § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z tych wszystkich względów uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył skargę. Uznając ją za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).