II OSK 1923/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3290/18 w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn akt IV SA/Wa 3290/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z [...] 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w kubaturze budynku oraz szamba szczelnego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. T. na terenie Dzielnicy W. w Warszawie. W skardze kasacyjnej P. Z. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż Zarząd Dzielnicy W. wydając decyzję w I instancji w sposób prawidłowy i dopuszczalny określił parametry inwestycji w sytuacji, gdy przyjęte przez ten organ istotne odstępstwa zwiększające te parametry zostały uzasadnione jedynie zdawkowo i lakonicznie; 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez pominięcie argumentacji skarżącego precyzyjnie odnoszącej się do zabudowy występującej w obszarze analizowanym i oddalenie skargi z uwagi na rzekomy brak konkretnych i zindywidualizowanych zarzutów odnoszących się do konkretnej zabudowy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutów odwołania nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w ocenie skarżącego właśnie pominięcie jego zarzutów zawartych w odwołaniu skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie określają zasady wyznaczania podstawowych parametrów inwestycji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj.: powierzchnię zabudowy (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7). W każdym z przypadków organ I instancji odstąpił od zasad wyznaczania tych parametrów. Choć samo w sobie takie odstępstwo znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia, to w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, iż wymaga ono precyzyjnego i szczegółowego uzasadnienia przez organ administracji. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej nie tylko zasadę wolności w zagospodarowaniu terenu przez właściciela. Musi również zawierać ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku na obszarze analizowanym. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Kryteriów takich nie spełnia decyzja ustalająca warunki zabudowy będąca przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. W przypadku każdego z omawianych parametrów (powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji, wysokość) organ I instancji wyraził zgodę na przekroczenie średniej oraz odstępstwo od zasad wyznaczania tych parametrów. Uzasadniając takie rozwiązanie organ ograniczył się do wskazania, że w obszarze analizowanym występują budynku o wskazanych parametrach, jednak nie zbadał, czy którykolwiek z tych budynków przekracza wszystkie sporne parametry. Organ administracji powinien szczegółowo wyjaśnić czy podwyższenie każdego z omawianych parametrów nie wpłynie na zasady kształtowania porządku urbanistycznego oraz nie naruszą zasady kontynuacji wynikającej z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; zwanej dalej: u.p.z.p.). Sąd I instancji pominął powyższe kwestie związane z odstępstwami od zasad wynikających z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i uznał, że parametry nowej zabudowy zostały określone prawidłowo. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył również art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Powinnością sądu - niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia - jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Jedną z podstawowych przesłanek, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi było ustalenie, iż Skarżący nie przedstawił konkretnych twierdzeń w zakresie braku podstaw do dokonania przez organ I instancji odstępstw od zasad wyznaczania parametrów określonych w rozporządzeniu. Sąd I instancji pominął, iż Skarżący przedstawił konkretne zarzuty do stanowiska przyjętego przez organy administracji właśnie z odwołaniem się do konkretnej zabudowy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący przedstawił uzasadnienie zarzutów w odniesieniu do konkretnych parametrów wraz z powiązaniem ich z konkretną zabudową (ze wskazaniem numerów działek) oraz rodzaju zabudowy. W tym kontekście przedstawienie przez Sąd I instancji stanowiska, jakoby brak było jednostkowych zarzutów w odniesieniu do konkretnej zabudowy jest sprzeczne z rzeczywistą treścią skargi (w powiązaniu z odwołaniem, do którego wprost odsyła skarga). Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji Kolegium do precyzyjnych zarzutów Skarżącego nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż nie jest on uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez sąd i jaki miało to wpływ na wynik sprawy, czyli na treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Mając to na uwadze wskazać trzeba, że nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy dlatego nie mogą stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Ograniczenie zarzutu skargi kasacyjnej do art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 151 p.p.s.a. nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. wyroki NSA wyrok NSA z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17 oraz z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2738/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można skutecznie kwestionować w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. prawidłowości zajętego przez sąd stanowiska co do zasadności skargi. Do tego zmierza natomiast autor skargi kasacyjnej próbując zakwestionować stanowisko Sądu I instancji w stosunku do zarzutów podniesionych w skardze. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dostrzec trzeba, że argumentacja podniesiona w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej zasadniczo kwestionuje dopuszczalność ustalenia parametrów przedmiotowej inwestycji w oparciu o podstawę prawną uprawniającą do zastosowania odstępstw od wartości średnich cech zabudowy występujących w obszarze analizowanym. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej kwestionuje wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17, z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18 oraz z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1330/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalone w niniejszej sprawie wskaźniki nowej zabudowy zostały merytorycznie uzasadnione, co pozwalało na wyznaczenie części z nich na zasadzie odstępstwa od średnich wartości. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego w zakresie ustalonego przez organ wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ustalenie tego parametru na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. było uzasadnione i poparte przesłankami wynikającymi z analizy urbanistycznej. Z analizy tej wynika bowiem, że w obszarze analizowanym sporny wskaźnik waha się od 0,10 do 0,52. Średnio wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,22. Wskazano jednak przy tym na konkretne nieruchomości, w tym dostępne z tej samej drogi publicznej, na których średni wskaźnik został znacznie przekroczony. Nie sposób zatem podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej, że w stanie faktycznym wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nieznacznie przekraczającego średnią w obszarze analizowanym doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego. Niczym niepoparte są też twierdzenia autora skargi kasacyjnej, jakoby wyznaczenie omawianego wskaźnika może umożliwić inwestorowi całkowite zerwanie z dotychczasową funkcją analizowanego terenu. Całkowicie nieuzasadniona jest również argumentacja autora skargi kasacyjnej w zakresie ustalonej przez organ szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji budynków wolnostojących wynosi 11,5. § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewiduje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dlatego też ustalenie szerokości elewacji frontowej jako 11,38 m z tolerancją do 20% w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Również wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym znajdowało uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej. Wskazano w niej, że wysokość górnej elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 5 do 12 m, przy czym dominują w nim budynki dwukondygnacyjne. Bezpośrednio sąsiadująca zabudowa nie pozwala na wyznaczenie omawianego parametru na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika z analizy ustalony parametr pozwala na zachowanie ładu przestrzennego i uwzględnia walory kompozycyjno-estetyczne wskazujące na konieczność przyjęcia wysokości elewacji frontowej w wymiarze odpowiadającym budynkowi o wysokości 2 kondygnacji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż parametry nowej zabudowy zostały ustalone przez organ administracji publicznej w sposób dowolny. Ustalenia parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym nie stanowi jeszcze o naruszeniu przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. O takim naruszeniu można mówić dopiero, gdy organ ustalając w ten sposób parametry nowej zabudowy nie wyjaśni przyjętego stanowisko, a nadto gdy nie znajdzie ono uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co trafnie ocenił Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.