VII SA/Wa 1308/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu E. K., M. B., T. K., Z. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. I. Przedmiotem zaskarżenia sprzeciwem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S . (dalej: ,,SKO’’, ,,Organ II instancji’’) z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza L. (dalej: ,,Organ I instancji’’) z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] , [...] w obrębie P., gmina L.. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: ,,inwestor’’) zwróciła się do Organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] , [...] w obrębie P., gmina L.. W dniu 30 października 2023 r. Burmistrz L. wszczął postępowanie w sprawie. 2. Dnia 9 stycznia 2024 r. wydał decyzję, w której odmówiono wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Co oznacza, że do uznania Organu zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu jaka zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem teren wnioskowanej inwestycji obejmuje grunty rolne klasy IV. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że w jego ocenie realizacja instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem niewątpliwie wpływ na ład przestrzenny w gminie. Jeżeli by przyjąć, że inwestor ma w obecnym stanie prawnym, wnioskując o wydanie warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o jakich mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, całkowitą swobodę w wyborze miejsca, w którym można postawić instalację fotowoltaiczną przy dopuszczaniu dowolnej jej mocy, a co za tym idzie powierzchni, to naruszony zostanie ład przestrzenny, jak również zaburzeniu może ulec zrównoważony rozwój gminy. Tym bardziej, że w przypadku instalacji fotowoltaicznych, w związku z treścią art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zniesiony jest wymóg istnienia i badania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy tzw. "dobrego sąsiedztwa" o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1) tejże ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe Burmistrz L. uznaje, że lokalizacja tego rodzaju inwestycji na terenie Gminy L. powinna następować na podstawie ustaleń planu miejscowego. Tego rodzaju inwestycje mają bowiem niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (zob. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 3035/15). Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie powinien być także fakt wpłynięcia w toku przedmiotowego postępowania zbiorowego protestu mieszkańców Gminy L. co do realizacji wnioskowanej inwestycji. Tym samym w przedmiotowej sprawie Burmistrz L. stwierdził brak podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. Od ww. decyzji Burmistrza L. odwołanie złożył inwestor zaskarżając ją w całości. Inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) w zw. z art. 14 ust. 6a lit. b i art. 59 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023, poz. 977 z póżn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 58 Ustawy nowelizującej daje możliwość wyboru organowi administracji, czy dana inwestycja powinna być realizowana na podstawie zmiany planu miejscowego czy też na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy: (i) przepis ten daje możliwość zmiany zagospodarowania terenu określonej w art. 14 ust. 6 a lit. b u.p.z.p. w indywidualnej sprawie tylko na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie na podstawie planu i wręcz dotyczy sytuacji, gdy planu miejscowego w gminie nie ma, a skoro inwestor złożył wniosek o warunkiw zabudowy to organ zobowiązany był podjąć postępowanie na podstawie złożonego wniosku i działać w jego ramach, czego jednak ostatecznie zaniechał (ii) z art. 58 Ustawy nowelizującej nie wynika, że gdyby nawet taki wybór był możliwy to jest on uprawnieniem organu administracyjnego, bowiem to inwestor jako podmiot inicjujący postępowanie miałby prawo zdecydować, w którym dostępnym w danej sprawie trybie będzie składał wniosek i realizował swoje uprawnienie budowy inwestycji; b) art. 58 Ustawy nowelizującej w zw. z art. 14 ust. 6a lit. b i c oraz art. 59 u.p.z przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nawet gdyby organ administracyjny miał możliwość wyboru trybu postępowania, to nie jest to wybór uznaniowy i dowolny - organ zobowiązany jest bowiem wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych, przepisy oraz zasady postępowania administracyjnego maj zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie, że: - należy uwzględnić przejściowy charakter art. 58 Ustawy nowelizują a zwłaszcza fakt, że dla przedmiotowego terenu nie został jeszcze uchwalony plan ogólny, w związku z którym wprowadzono: (i) przepis o utracie mocy obowiązującej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: "studium") i (ii) art. 14 ust. 6a lit. b i c u.p.z.p.; nie został też uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), tym samym w niniejszej sprawie nie można oczekiwać, by inwestor realizował inwestycję na podstawie m.p.z.p., którego nie ma, - interes społeczny i słuszny interes obywateli przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa i normami dyrektyw unijnych. c) art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 58 ustawy nowelizującej poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji pozytywnej. d) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 u.p.z.o.p. w zw. z art. 58 ustawy nowelizującej poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwe uznanie przez organ, że co prawda spełniono wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jednakże organ nie musi jej wydać; e) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) co doprowadziło do naruszenia prawa własności i możliwości korzystania z terenu zgodnie z jego wolą. Inwestor zarzucił także naruszenia prawa procesowego, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegajcie na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przyjęciu, że lokalizacja planowanej inwestycji powinna nastąpić na podstawie planu miejscowego; b) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zaufania obywateli do organów państwa; c) art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości, co do na niekorzyść Skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate, co braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami bezstronności oraz równego traktowania i podważa tym samym pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego, mimo że art. 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz niektórych innych ustaw uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia nie d) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego faktycznej decyzji, nieprzedstawienie motywów rozstrzygnięcia, a w niewyjaśnienie w sposób przekonujący i wyczerpujący dlaczego rozstrzygniecie ma charakter uznaniowy oraz jak organ I instancji dokonał "wyboru realizacji przez Inwestora na podstawie zmiany m.p.z.p. zamiast na o warunkach zabudowy oraz jak organ I instancji wypełnił zasadę z art. 7 k.p.a., nakazującą załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (tożsame z interesem Skarżącej), podejmując uznanie administracyjnego; e) art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i nie uwzględnieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym poprzez wydanie decyzji z zasady legalizmu i uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze pozaprawne kryteria. Inwestor wniósł o uchylenie w całości decyzji Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2024 r. i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bądź uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 4. Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji wskazał, że stanowisko Organu I instancji nie zasługuje na aprobatę. SKO wskazało, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań. Decyzja uznaniowa zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może byt jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji. Tym samym rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium brzmienie art. 58 nie oznacza, że w tym zakresie, że organ wydaje decyzje w ramach uznania administracyjnego. Ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy zmieniających zagospodarowanie terenu, o którym mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast zgodnie art. 65 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niektórych innych ustaw - studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Zapisy art. 58 winny być odczytane w ten sposób, że w przypadku braku planu nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., dla inwestycji określonych w art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy. Alternatywa zawarta w tym przepisie sprowadza się do stwierdzenia, że zasadniczo inwestycja taka winna być sytuowana na podstawie planu ale w przypadku jego braku, do upływu oznaczonego terminu, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe okoliczności SKO stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Istota tej zasady polega zaś na tym, iż sprawa merytorycznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu zarówno przez organ pierwszej instancji jak i odwoławczy, przy czym organ odwoławczy może rozstrzygnąć sprawę jedynie w sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające dotknięte jest niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełni w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wobec wadliwości postępowania, w ocenie SKO, nie było możliwe zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. III. 1. Sprzeciw od ww. decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli: E. K., M. B., Z. i T. K. (dalej: ,,skarżący’’). W uzasadnieniu sprzeciwu podnieśli, że Organ II instancji pominął stanowisko i argumenty przedstawione przez skarżących przemawiające za odmową wydania decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla inwestora. Stanowi to rażące naruszenie art. 7, 77 i art. 8 k.p.a. i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji Kolegium. Skarżący podkreślili, że intencją ustawodawcy nie jest umiejscawianie za wszelką cenę i bez żadnych warunków urządzeń produkujących energię odnawialną a taki jest wydźwięk decyzji SKO. Inwestor może doprowadzić do degradacji i utraty walorów okolicy, która łączy teren mieszkaniowy z bogatą i chronioną przyrodą, które powinny być traktowane na równi z interesem ekonomicznym przedsiębiorcy. Incydentalny wniosek inwestora może zburzyć dotychczasowy ład przestrzenny ze szkodą dla przyrody i społeczności lokalnej. 2. Odpowiadając na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu ustawodawca wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. 2. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest pojęciem ocennym. Należy przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA). Według obowiązującego standardu postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej nie powinno być zasadą ale wyjątkiem od obowiązku merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest bowiem dwuinstancyjność postępowania (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Jak wskazał NSA w wyroku z 22 marca 1996 r. w sprawie sygn. SA/Wr 1996/95 "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji" (orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy rozpoznaje więc i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną. Nie zmienia to jednak faktu, że to organ pierwszej instancji ma obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i już na etapie pierwszoinstancyjnym powinno dojść do ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności. Brak w tym zakresie nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., właśnie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Reasumując, każda ze stron powinna mieć możliwość uzyskania orzeczenia w dwóch instancjach, jednak okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia powinny być ustalone już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, bowiem postępowanie odwoławcze jeśli chodzi o materiał dowodowy może być jedynie etapem uzupełniającym. 3. Trafnie Organ II instancji dostrzegł, że Organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, albowiem dokonał błędnej wykładni art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: ,,ustawa nowelizacyjna’’). Przywołany przepis stanowi, że do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem przepis ten nie oznacza, że Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dysponuje uznaniem administracyjnym co do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy inwestor spełnia przepisane prawem warunki do jej wydania z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ale, że tylko do dnia 31 grudnia 2025 r. (lub wcześniejszego dnia utraty mocy studium) będzie możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: 1) na użytkach rolnych klas I–III i gruntach leśnych; 2) na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej; 3) na gruntach niestanowiących użytków rolnych klas I–III i gruntach leśnych lub użytków rolnych klasy IV o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW. Po tym dniu zmiana zagospodarowania terenu umożliwiająca ww. instalację odnawialnych źródeł energii (w inny sposób niż na budynku) będzie następowała wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Tym samym do dnia utraty mocy studium, lecz nie dłużej niż do dnia 1.01.2026 r. lokalizacja (w inny sposób niż na budynku) instalacji odnawialnych źródeł energii na użytkach rolnych klas I–III i gruntach leśnych oraz na użytkach rolnych klasy IV będzie mogła się odbywać na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Po tym dniu zmiana zagospodarowania terenu umożliwiająca ww. instalację odnawialnych źródeł energii (w inny sposób niż na budynku) będzie następowała wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Przepis art. 58 ustawy nowelizacyjnej nie wprowadza zatem możliwości wyboru rodzaju instrumentu planistycznego jaki zastosuje gmina, lecz wskazuje jedynie na to, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem, który zmienia zagospodarowanie terenu, o którym mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1 jako alternatywa planu miejscowego jednak tylko do dnia 31 grudnia 2025 r. (lub wcześniejszego dnia utraty mocy studium). Wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obliguje organ do zweryfikowania czy zostały spełnione warunki z art. 61 u.p.z.p. czego Organ I instancji w niniejszej sprawie nie uczynił, bowiem poprzestał na stwierdzeniu, że uznaniu administracyjnemu ustawodawca pozostawił wybór środka planistycznego gminie, z pominięciem zupełnie wniosku inwestora. 4. Wbrew zatem zarzutom sprzeciwu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z pominięciem przez SKO w S. interesów skarżących, czy też rozważenia wartości planistycznych do których należy zapewnienie ładu przestrzennego. Przedwczesne byłoby odnoszenie się do tych okoliczności przez Organ II instancji w obliczu braku rozpoznania przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Organ I instancji. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że treść decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje, aby organ rozpoznał sprawę i zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie rozstrzygnięcia odmownego, a przynajmniej by zgromadził taki materiał dowodowy. Z lektury uzasadnienia decyzji kasacyjnej Kolegium, wynika że organ ten stwierdził niedostateczność postępowania przed organem pierwszej bowiem Burmistrz L. nie dokonał rozpoznania istoty sprawy. To przede wszystkim organ prowadzący postępowanie powinien poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do rozpoznania sprawy, brak rzetelnego wyjaśnienia, czy istnieje podstawy prawne do realizacji spornej inwestycji uzasadniają zdaniem sądu, zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". 5. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji powinna odnosić się do kluczowych, spornych w sprawie zagadnień takich jak ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jeśli Organ I instancji uznaje uwagi i wnioski zgłoszone przez strony postępowania za zasadne – powinien wskazać tego powody oraz wyjaśnić, dlaczego planowana inwestycja jest sprzeczna z prawem. O wydaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy bądź odmowie nie może decydować sprzeciw społeczności lokalnej bądź stron kwestionujących zamiar inwestora, ale obiektywnie weryfikowalne okoliczności bądź konkretne argumenty oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tymczasem, jak zasadnie oceniło Kolegium, takiej weryfikowalnej oceny na etapie pierwszoinstancyjnym zabrakło. 6. Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie. Przyznając słuszność orzeczeniu SKO i akceptując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można przyjąć, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Istniały bowiem podstawy do orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie ich zasadnie nie podważono. 7. Wobec powyższego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.