II OSK 2144/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 79/24 w sprawie ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenia na pobyt czasowy i prowadzenie działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 lipca 2024 r., III SAB/Gl 79/24 oddalił skargę O. K. (dalej jako: "skarżąca" lub "cudzoziemka") na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Cudzoziemka złożyła do Wojewody Śląskiego (dalej: "organ" lub "Wojewoda") wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu 1 września 2023 r. Jako główny cel pobytu w Polsce wskazała prowadzenie działalności gospodarczej. Podanie zawierało braki formalne bowiem od cudzoziemki nie pobrano odcisków linii papilarnych. W dniu 23 października 2023 r. wnioskodawczyni stawiła się w urzędzie wojewódzkim na wezwanie organu i uzupełniła braki wniosku. Następnie 12 lutego 2024 r. do organu wpłynęło ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, a 20 lutego 2024 r. cudzoziemka wniosła skargę na bezczynność Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zdefiniował pojęcie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania oraz odniósł się do terminów i zasad załatwiania spraw określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "u.c."), w szczególności art. 112a u.c. Sąd zauważył, że art. 112a u.c. nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. Mianowicie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepis art. 112a u.c. określa jedynie termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz dzień, od którego on biegnie. WSA stwierdził też, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, opubl. w CBOSA). Sąd zaakcentował przy tym, że choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Następnie WSA podkreślił, że dla rozpoznania niniejszej sprawy decydujące znaczenie miała regulacja z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "u.p.o.u.") wprowadzona do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) od 1 stycznia 2023 r. Powołany przepis w ust. 1 pkt 1 wskazuje, że bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres w niej wskazany. Początkowo był to okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r., a aktualnie do 30 września 2025 r. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w myśl art. 100d ust. 3 u.o.p.u. w ww. okresach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza na rzecz skarżących sum pieniężnych za niewydanie przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 u.o.p.u.). Powołując się na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie zakresu stosowania art. 100d u.o.p.u. WSA w Gliwicach opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym przepis ten – jak i obowiązujący wcześniej art. 100c u.o.p.u. – obejmują wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; 13 lutego 2024 ., II OSK 2362/23 - opubl. w CBOSA). Przy czym WSA stwierdził, że rozwiązanie wprowadzone w art. 100d u.o.p.u. nie jest tożsame z zawieszeniem postępowania. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tym przepisie organ nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 ., II OSK 2362/23, opubl. w CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżąca będąca obywatelką Ukrainy złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1 września 2023 r., czyli w okresie obowiązywania art. 100d u.o.p.u. Wobec tego termin na załatwienie sprawy cudzoziemki w dacie orzekania przez Sąd nie rozpoczął jeszcze biegu, a zatem nie mógł zostać przekroczony. Oznacza to, że nie doszło do zarzucanej w skardze bezczynności ani przewlekłości organu. WSA zauważył również, że w toku postępowania Wojewoda podejmował czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Pismem z 11 września 2023 r. wezwał skarżącą do osobistego stawienia się 23 października 2023 r. celem pobrania odcisków linii papilarnych oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ przyjął skarżącą 23 października 2023 r. i w tym terminie braki zostały uzupełnione. Po uzupełnieniu wniosku Wojewoda skierował zapytania do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (pismo z 9 listopada 2023 r.), Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach oraz Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w Raciborzu (pismo z 11 stycznia 2024 r.). Przy czym w myśl art. 109 ust. 4 i art. 207 ust. 7 u.c., informacje od tych organów powinny być przekazane w terminie 30 dni, a jeśli nie zostaną przekazane w tym terminie, uznaje się, że wymóg ich uzyskania zostaje spełniony. Cudzoziemka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie: 1) art. 3 § z pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1), dalej: "dyrektywa 2011/98/UE" w związku z art. 112a ust. 1 u.c. poprzez ich niezastosowanie, mianowicie organ zobowiązany był wydać decyzję "w najkrótszym możliwym terminie", co oznacza w terminie do 60 dni, z) art. 3 § 2 z pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie organ powinien był działać szybko i bez zbędnej zwłoki, a okresy bezczynności są znaczne. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, względnie przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym w obu instancjach. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że organ w dniu złożenia skargi nie załatwił sprawy w ciągu siedmiu miesięcy, a w dniu orzekania przez sąd pierwszej instancji organ nie załatwił sprawy w ciągu dziewięciu miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 z dyrektywy 2011/98/UE w związku z art. 112a ust. 1 u.c. Przypomnieć należy, że jednym z podstawowych celów powyższej dyrektywy (w jej aspekcie proceduralnym) jest ustanowienie procedury jednego wniosku służącej wydawaniu obywatelom państw trzecich jednego zezwolenia w celu wykonywania pracy na terytorium państwa członkowskiego. To jedno zezwolenie ma łączyć w jednym akcie administracyjnym zezwolenie na pobyt i na pracę celem przyczynienia się do uproszczenia i zharmonizowania przepisów mających obecnie zastosowanie w państwach członkowskich (zob. motywy 3 i 30 dyrektywy 2011/98/UE). Procedura rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (zob. motyw 5 dyrektywy 2011/98/UE). Z kolei w art. 5 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2011/98/UE przewidziano, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W myśl zaś art. 5 ust. 2 akapit drugi wspomnianej dyrektywy termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Regulację art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE zamyka akapit trzeci, zgodnie z którym wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym. Istotne jest to, że ww. dyrektywa nie precyzuje, jak należy rozumieć wyrażenie "w najkrótszym możliwym terminie", tym niemniej wymaganie to odnosi do "kompletnego wniosku". Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 dyrektywy, jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie, z czym powiązane jest stwierdzenie, że bieg terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 2, we wskazanym okresie podlega wstrzymaniu. Analogicznie kwestia ta uregulowana jest w ustawie o cudzoziemcach, której art. 112a u.c. stanowi, iż decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, lecz termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 u.c. Analiza przywołanych wyżej postanowień dyrektywy 2011/98/UE prowadzi do wniosku, że ten akt prawny nie przewiduje prawa zaskarżania do sądu bezczynności lub przewlekłości organu rozpoznającego wniosek o jedno zezwolenie. Dyrektywa ta nie reguluje zresztą również zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych na skutek rozpoznania wniosku o jedno zezwolenie, ograniczając się do obowiązku pouczenia strony, wobec której wydano negatywne rozstrzygnięcie, o sądzie lub organie administracyjnym, do którego dana osoba może złożyć odwołanie, oraz o terminie takiego odwołania (zob. art. 8 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE). Wspomniana dyrektywa w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 akapit trzeci wprost zresztą przewiduje, że wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym. Regulacja ta potwierdza tylko zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą zagadnienia proceduralne związane ze stosowaniem prawa unijnego nieuregulowane wyraźnie w tym prawie podlegają prawu krajowemu. Powołana dyrektywa nie wyklucza zatem możliwości wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy w oparciu o przepisy szczególne, takie jak np. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.u., zgodnie z którym w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. (aktualnie) do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie ww. sprawy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zaaprobowanie stanowiska skarżącej kasacyjnie sugerującego jakoby sprzeczna z ww. dyrektywą jest jakakolwiek modyfikacja (przekroczenie) wynikającego z niej terminu załatwienia sprawy byłoby również nie do pogodzenia z art. 35 § 5 k.p.a., z którego wynika m.in., że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodać przy tym należy, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2011/98/UE uwzględniają "zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich" (motyw 5 preambuły dyrektywy), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny. W tym aspekcie celowe będzie odnotowanie, że od wybuchu wojny rosyjsko-ukraińskiej do 30 listopada 2023 r. do Polski z Ukrainy wjechało 17,428 miliona osób, z czego blisko 1,767 miliona wystąpiło o ochronę czasową (zob. Raport na temat obywateli Ukrainy – stan na 30 listopada 2023 r., Urząd do Spraw Cudzoziemców 2023, https://www.gov.pl/attachment/666c43d8-3e85-41b9-a684-eaa6b04b811a). Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który powołując się na chronologię czynności podejmowanych w sprawie przez Wojewodę Śląskiego uznał, że nie może być mowy o zaniedbaniach polegających na zbyt dużych odstępach czasowych pomiędzy poszczególnymi działaniami tego organu. Trafna jest również konstatacja Sądu pierwszej instancji, że skoro wniosek skarżącej został złożony w okresie obowiązywania 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.u., to termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu, a więc nie mógł zostać przekroczony, co z kolei implikowało stwierdzenie o braku bezczynności organu. Skarga na bezczynność organu służy wszakże zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Podkreślić przy tym należy, że wobec braku zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, NSA nie był zobowiązany do szerszej oceny poprawności ich zastosowania przez WSA w Gliwicach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.