III FSK 1169/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 225/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 września 2022 r. nr SKO.463.70.2022 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za maj 2022 r. oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 24 maja 2023 r., I SA/Gd 225/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w L.(dalej: strona, skarżąca, spółdzielnia mieszkaniowa) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 26 września 2022 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za maj 2022 r. 2. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości określenia spółdzielni mieszkaniowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastosowaniem stawek w podwyższonej wysokości ze względu na niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ocenie organów z uwagi na stwierdzone przez podmiot odbierający odpady przypadki braku segregacji odpadów komunalnych w maju 2022 r., skarżąca jako właściciel nieruchomości zobowiązana była na podstawie art. 6ka ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm., dalej: u.c.p.g.) do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według stawki podwyższonej. Zdaniem natomiast skarżącej ewentualne nieprawidłowości miały charakter incydentalny, a samo naruszenie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych mogło być wynikiem postępowania jednego lub kilku mieszkańców albo nawet osób niebędących mieszkańcami, co nie uprawniało organu do określenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawek w podwyższonej wysokości. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi odpowiada prawu (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA"). 3. Od powyższego orzeczenia spółdzielnia mieszkaniowa wniosła skargę kasacyjną, w której zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego tj. art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że nawet incydentalne zaniechanie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych uprawnia do zastosowania opłaty podwyższonej a zatem przez błędną wykładnię wskazanego powyżej przepisu; 2) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegające na powierzchownym rozpoznaniu sprawy i niedokonaniu wszechstronnej oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżącą, a także nieustosunkowania się do nich przez WSA; wskazane uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiają kontrolę wydanego wyroku, poprzez prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził Sąd do wydanego rozstrzygnięcia; b) art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm., dalej: o.p.) poprzez niezastosowanie podstawowej zasady ordynacji podatkowej, tj. in dubio pro tributario stanowiącej, iż niedające się usunąć wątpliwości co do przepisów prawa rozstrzyga się na korzyści podatnika; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby zasada określona w art. 2a o.p. została zastosowana skarga do WSA, powinna zostać uwzględniona; c) art. 210 § 1 pkt 8 o.p. poprzez brak czytelnego podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pod decyzją organu; uchybienie to uniemożliwia stwierdzenie faktu podpisania decyzji przez osoby uprawnione i tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). 4.2. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej oraz kierując się treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów. Wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej należało wyjaśnić, że co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero dokonanie oceny, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został ustalony w sposób prawidłowy umożliwiało ocenę, czy do tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. Od tej zasady należało odstąpić w rozpoznawanej sprawie, w której prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego wyznaczała granice postępowania dowodowego oraz wpływała na formułowane na tej podstawie oceny co do kompletności materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na potrzeby rozpoznawanej sprawy dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa określających przesłanki zastosowania opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na zaniechanie selektywnego zbierania tych odpadów. 4.3. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, tj. art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., poprzez przyjęcie, że nawet incydentalne zaniechanie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych uprawnia do zastosowania opłaty podwyższonej. Stosownie do postanowień art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., burmistrz miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b u.c.p.g., za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 u.c.p.g. W myśl przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewidział wyjątków w zakresie incydentalnego zaniechanie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, poprzez odstąpienie od zastosowania podwyższonej z tego tytułu opłaty. Prawidłowo sąd pierwszej instancji wyjaśnił stronie, że wykładnia językowa przywołanych wyżej przepisów pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów (por wyroki NSA: z 30 marca 2022 r., III FSK 4846/21; z 14 czerwca 2022 r., III FSK 4968/21; z 19 maja 2022 r., III FSK 14/22, III FSK 4929/21 oraz III FSK 13/22; publik. CBOSA). Jak zasadnie wyjaśnił sąd pierwszej instancji, spółdzielnia mieszkaniowa dokonując wykładni art. 6ka ust. 3 u.p.c.g. błędnie odwołuje się do ilości stwierdzonych przypadków naruszenia, czy częstotliwości ich występowania ("uporczywie", "notoryjnie"). Podwyższona opłata określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałyby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. W rozpoznawanej sprawie nie sformułowano zarzutów podważających ustalenia faktyczne organu (ani w zakresie gromadzenia materiału dowodowego czy jego kompletności, ani dokonanej przez Burmistrza Miasta L. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku oceny). Nie podważono zatem, że zebrane w rozpatrywanej sprawie materiały jednoznacznie dowodzą, iż na przedmiotowej nieruchomości nie segregowano odpadów zgodnie z obowiązującymi zasadami. Wykonane na nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej fotografie potwierdzały, że w pojemnikach na odpady szklane znajdowały się odpady z papieru i zmieszane oraz odpady z tworzyw sztucznych i metali, zaś w pojemnikach na odpady biodegradowalne znajdowały się odpady z papieru, metali, tworzyw sztucznych i zmieszane, które znajdować się w nich nie powinny. Skarżąca nie kwestionuje jednoznacznie tego faktu, wskazując jedynie, że nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego segregowania odpadów, gdy niedopełnienie obowiązku miało charakter incydentalny, a samo naruszenie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych mogło być wynikiem postępowania jednego lub kilku mieszkańców albo nawet osób niebędących mieszkańcami (dysponującymi nielegalnie kluczem od wiaty). 4.4. Za chybiony uznać również należy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 pkt 8 o.p., poprzez brak czytelnego podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pod decyzją organu. W decyzji organu drugiej instancji, na jej pierwszej stronie, wskazano skład Kolegium, podając imiona i nazwiska przewodniczącego oraz członków SKO. Tym samym identyfikacja osób podpisanych pod decyzją, w tym ich stanowisk służbowych, nie nastręcza trudności. 4.5. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonemu wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, publik. CBOSA). Aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji. Wprawdzie rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu tym zabrakło wypowiedzi sądu co do zarzutu braku czytelnego podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pod decyzją organu, jednakże stwierdzone naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, co omówiono powyżej analizując zarzut naruszenia w sprawie art. 210 § 1 pkt 8 o.p. Mając powyższe na względzie, należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za bezzasadny. 4.6. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznaje również zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2a o.p., poprzez niezastosowanie podstawowej zasady ordynacji podatkowej, tj. in dubio pro tributario stanowiącej, iż niedające się usunąć wątpliwości co do przepisów prawa rozstrzyga się na korzyści podatnika. Regulacja przepisu art. 2a o.p. jest możliwa do zastosowania w sytuacji "niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego", mających charakter obiektywny (tak też w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2017 r. o sygn. SK 48/15, OTK-A 2018/2). Nie stanowią takowych sytuacje, w których sąd dokonuje wykładni przepisu, ustalając sposób jego rozumienia w sposób niekorzystny dla podatnika. Naruszenie zasady in dubio pro tributario byłoby natomiast aktualne, gdyby wyniki wykładni doprowadziły do wyłonienia kilku hipotez interpretacyjnych, z których żadna nie byłaby przekonująca, przy jednoczesnym wyborze przez sąd opcji niekorzystnej dla podatnika. Innymi słowy, naruszenie wspomnianej zasady to nierespektowanie w omawianych warunkach wyboru przez podatnika hipotezy interpretacyjnej (spośród kilku możliwych) najbardziej dla niego korzystnej (szerzej: B. Brzeziński, O wątpliwościach wokół zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika, PP nr 4/2015, s. 17 i n.). W rozpoznanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Jak wyjaśniono stronie powyżej, nie ma wątpliwości co do właściwego odczytania przepisu zawartego w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., a zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jedynie z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu i sądu pierwszej instancji. 4.7. Mając na uwadze brak usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Mirella Łent Jan Rudowski Anna Dalkowska