VII SA/Wa 1456/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M.G. na czynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: BKS-WZK.1131.34.2024 w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 10 maja 2024 r. M. G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: BKS-WZK.1131.34.2024 w przedmiocie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Instytutu [...] im. W. P. Skarżąca zażądała ponadto wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie, jak również o oddalenie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika ponadto, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W związku z tym, Sąd zbadał, czy zaskarżona czynność może podlegać kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Jak już wyżej wskazano, zaskarżoną czynnością odwołano skarżącą z dniem 11 kwietnia 2024 r. ze stanowiska dyrektora [...] im. W.P. (dalej: ISiM). W dokumencie stwierdzającym tę czynność zawarto uzasadnienie odwołania, zobowiązanie do wykorzystania urlopu wypoczynkowego w okresie wypowiedzenia, zwolnienie z obowiązku świadczenia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, jak również pouczenie, że od odwołania służy skarżącej odwołanie do sądu rejonowego w terminie 21 dni od daty doręczenia odwołania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2017 r. o Instytucie [...] imienia W. P. (Dz. U. z 2022 r. poz. 475; dalej: ustawa o ISiM), jednostka ta jest instytutem badawczym w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1383, ze zm.; dalej: u.i.b.). W myśl art. 2 ust. 4 ustawy o ISIM, nadzór nad ISiM sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Rozwiązania regulujące powołanie, odwołanie i status dyrektora ISiM zawarto w art. 6 ustawy o ISiM. Przewidziano, że dyrektora tego Instytutu powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 1) oraz, że kadencja dyrektora trwa 5 lat (ust. 2). Wymieniono wymagania stawiane kandydatom na dyrektora (ust. 3), zasady ustalania wynagrodzenia dyrektora (ust. 4), jak również przesłanki odwołania dyrektora przed upływem kadencji (ust. 5). Wspomniana ustawa nie zawiera przepisu szczególnego, z którego wynikałoby wprost, że czynność odwołania dyrektora ISiM przed upływem kadencji może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o ISiM, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą do Instytutu stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych. Ministrem właściwym w rozumieniu przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W art. 24 ust. 2 u.i.b. przewidziano, że minister nadzorujący powołuje i odwołuje dyrektora. Również i w tym przypadku brakuje przepisu szczególnego o możliwości zaskarżenia odwołania ze stanowiska dyrektora instytutu badawczego do sądu administracyjnego. Niemniej jednak w art. 65 u.i.b. wskazano, że w sprawach dotyczących stosunku pracy pracowników instytutu badawczego, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy. W ocenie Sądu, odwołanie z funkcji dyrektora ISiM nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, lecz rozstrzygnięciem z zakresu prawa pracy. Powołanie, jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia, znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. W pierwszym z nich powołanie kreuje stosunek pracy, stanowi bowiem odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w odrębnych przepisach – art. 68 § 1 Kodeksu pracy, natomiast powołanie w prawie administracyjnym stanowi sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej, a funkcjonariuszem określonej służby. Ocena w zakresie charakteru powołania na określone stanowisko przesądza o właściwości sądu w przypadku odwołania ze stanowiska. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepis art. 68 § 11 k.p. stanowi zaś, że stosunek pracy, o którym mowa w § 1, nawiązuje się na czas nie określony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Mając na względzie treść powyższych przepisów wskazać należy, że powołanie jest wyjątkowym sposobem nawiązania stosunku pracy. Sam termin "powołanie" jest używany w dwóch znaczeniach, jako nawiązanie stosunku pracy i jako powierzenie funkcji. Każdy zatem przepis posługujący się tym terminem musi podlegać wykładni przy uwzględnieniu podwójnego znaczenia pojęcia "powołanie". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis odrębny musi wprost określać, że powołanie jest nie tylko powierzeniem danej osobie funkcji kierowniczej, ale powoduje również nawiązanie stosunku pracy. W przypadku instytutów badawczych, w tym ISiM, takim przepisem jest art. 28 ust. 3 u.i.b., z którego wynika, że dyrektor instytutu pozostaje w stosunku pracy z tym instytutem. Z przepisów ustawy o ISiM oraz u.i.b. wynika, że powołanie jest jedyną formą zatrudnienia dyrektora (tj. nawiązania z nim stosunku pracy), wobec czego odwołanie jest formą rozwiązania tego stosunku. Zdaniem Sądu, regulacja art. 24 ust. 2 u.i.b. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ISiM stanowią "odrębny przepis" w rozumieniu art. 68 k.p. Oznacza to, że źródłem powierzenia skarżącej funkcji dyrektora instytutu nie jest stosunek administracyjnoprawny, a akt odwołania nie jest decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona czynność nie konkretyzuje praw i wolności skarżącej jako człowieka lub obywatela, lecz stanowi rozwiązanie stosunku pracy, w którym skarżąca dotychczas pozostawała. W piśmie stwierdzającym zaskarżoną czynność wskazano ponadto, że od tej czynności przysługuje środek prawny, którym nie jest skarga do sądu administracyjnego, lecz prawo wniesienia odwołania do sądu rejonowego – wydziału pracy i ubezpieczeń społecznych. Z uwagi na charakter sporu istniejącego między skarżącą a organem, postępowanie cywilne obejmujące szerokie postępowanie dowodowe jest optymalną ścieżką realizacji jej prawa do sądu. Raz jeszcze należy podkreślić, że odwołanie skarżącej ze stanowiska, na które została powołana, jest wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy, a zatem, w spawie tej przysługuje skarżącemu wyłącznie droga sądowa przed sądem pracy. Akt odwołania ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie ze stanowiska kierowniczego dotyczy sfery organizacji instytutu, nie jest tym samym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W związku z tym, sąd administracyjny nie jest właściwy do sprawowania kontroli legalności czynności polegającej na odwołaniu dyrektora ISiM. Skarżąca może natomiast poszukiwać ochrony sądowej na zasadach przewidzianych w Kodeksie pracy i Kodeksie postępowania cywilnego, zgodnie z pouczeniem uzyskanym przy odwołaniu. Sąd zauważa ponadto, że powoływane przez skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące odwoływania ze stanowisk dyrektorów instytucji kultury przez organy samorządu terytorialnego nie jest adekwatnym wzorcem dla sposobu rozpoznania niniejszej sprawy, albowiem skargi te były oparte o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (lub odpowiedniki tego przepisu w pozostałych ustawach samorządowych). W przypadku odwołania dyrektora instytutu badawczego dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych uznawało niedopuszczalność skargi (zob. postanowienie WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1756/16). W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wobec odrzucenia skargi, zwrócono skarżącej uiszczony wpis sądowy, o czym postanowiono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.