II OSK 2674/24

Dnia 22 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 423/24 w sprawie ze skargi B. Ś. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2023 r., Nr LXXVI/1313/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; II. zasądza od Gminy Miasta Opole na rzecz B. Ś. kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 423/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę B. Ś. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2023 r., Nr LXXVI/1313/23, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2023 r. poz. 2621), zwanej dalej "MPZP". W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca posiada legitymację skargową wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609), zwanej dalej "u.s.g.", uprawniającą do skutecznego zaskarżenia MPZP. Wynika to z tego, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej na terenie objętym MPZP, który implikuje ograniczenie prawa własności, które następuje w wyniku przeznaczenia w planie miejscowym należącej do skarżącej nieruchomości pod tereny rolnicze oraz tereny zieleni naturalnej 1RN-ZN z zakazem zabudowy, co niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżącej został naruszony. Ponadto Sąd ocenił, że pomimo wyroku WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 349/23, stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej § 5 pkt 20 karty terenu nr 020 w odniesieniu do działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych w Opolu – skarga jest dopuszczalna. Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej "u.p.z.p.", wyjaśnił granice rozpoznania skargi na plan miejscowy, które wyznacza interes prawny strony skarżącej związany z przysługującym prawem własności. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że MPZP nie jest zgodne z uchwałą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. W tym zakresie Sąd miał na względzie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz treść Studium, w którym teren działki nr [...] to "strefa mieszkaniowa oznaczona symbolem 20.1.M" (co jest niesporne), o tyle już fragmentarycznie odniesiono to oznaczenie do całości tego aktu; oraz, że Studium nakazuje utrzymywać istniejące tereny rolne, stanowiące część terenów otwartych, pozostawiać ich utrzymanie jako terenów niezainwestowanych, z dużym udziałem łąk i zadrzewień śródpolnych, zapewniając w ten sposób trwałość procesów przyrodniczych na obszarze zainwestowania miejskiego oraz odpowiednie warunki klimatyczne i system przewietrzania miasta. Sąd dokonał uprzednio analizy części tekstowej Studium (załącznik nr 1 do Studium, w cz. II zatytułowanej: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego"; zatytułowanej "Uzasadnienie") oraz załącznika graficznego nr 3 – Kierunki zagospodarowania przestrzennego (opublikowane w BIP Gminy Opole, na stronie: https://www.bip.um.opole.pl/miasto-opole,42_245). Mając to na względzie Sąd doszedł do konkluzji, że Studium także w strefie mieszkaniowej przewiduje m.in. tereny zieleni urządzonej. Sąd dostrzegł, że dominujący kierunek przeznaczenia terenów położonych w strefie mieszkaniowej jest zróżnicowany i obejmuje m.in.: zabudowę mieszkaniową, wyposażenie w komunikację (ciągi komunikacyjne, drogi lokalne, dojazdowe i ciągi pieszojezdne), infrastrukturę techniczną oraz zieleń. Kierunek rozwoju "mieszkaniowy" obejmuje zatem przeznaczenie terenu "strefy mieszkaniowej" nie tylko pod samą "zabudowę", ale także szereg innych komplementarnych i niezbędnych dla "strefy mieszkaniowej" funkcji, które ze swojej natury będą w planie miejscowym wyłączone spod zabudowy. A zatem teren z określonym w Studium kierunkiem "strefa mieszkaniowa 20.1.M" nie musi zatem, a wręcz nie może być w całości przeznaczony w planie miejscowym pod taką zabudowę mieszkaniową skoro ma obejmować także inne komplementarne względnie niej funkcje. Wbrew zarzutom skargi Studium nie określiło zatem funkcji przyszłego przeznaczenia terenu działki nr 667/1 pod zabudowę mieszkaniową wielo lub jednorodzinną. Nie sposób, z analizowanych postanowień Studium, wywieść chronionej prawnie ekspektatywy takiej zabudowy nieruchomości skarżącej, którą miałby naruszyć zaskarżony plan miejscowy. Ponadto Sąd wskazał, że według załącznika graficznego do Studium, teren działki nr [...], jej środkowa i zachodnia część wchodzi w skład obszaru oznaczonego kolorem brązowym, symbolem 20.1.M., z opisem w legendzie: "strefa "M" mieszkaniowa", a jej wschodnia część wchodzi w skład obszaru oznaczonego kolorem zielonym, symbolem 20.8.Z., z opisem w legendzie: "strefa "Z" zieleni". Jednak w części tekstowej Studium nie nadano temu przebiegowi granicy stref przesądzającego znaczenia, bo, jak wskazano w Studium, granice mogą zostać skorygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego. Ustalenia dla każdej jednostki urbanistycznej zawarte są w osobnej tabeli, w której zawarto wskazania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Ponadto zgodnie ze Studium można wprowadzać funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W planach miejscowych można wprowadzać nowe zakazy, nakazy. Wprowadzenie dodatkowych zakazów i nakazów nie powoduje naruszenia zapisów studium. W tych uwarunkowaniach prawnych, jeżeli w MPZP dokonano przesunięcia granicy strefy 20.8.Z i objęcia nią także terenu określonego w Studium symbolem 20.1.M – zabudowa mieszkaniowa, to brak jest podstaw do twierdzenia, ze MPZP narusza Studium. Studium wprost dopuszcza korektę granic stref w planie miejscowym i na tej podstawie, w MPZP, dokonano takiego przesunięcia oraz określono precyzyjnie granice terenów 1RN-ZN jako objętych zakazem zabudowy, to nie można z tego powodu skutecznie zarzucić sprzeczności MPZP ze Studium. Ponadto zgodnie ze Studium wyznaczony kierunek rozwoju "strefy mieszkaniowe" może zatem uwzględniać istniejący, faktyczny rolny sposób zagospodarowania terenu. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że, wbrew zarzutom skargi, MPZP nie narusza ustaleń Studium, gdyż właśnie realizuje powyższe wytyczne. Ustalenie w MPZP spornego terenu 1RN-ZN jako obejmującego terenu rolnictwa z zakazem zabudowy lub terenu zieleni naturalnej, leżącego w zasięgu strefy mieszkaniowej 20.1.M i strefy zieleni i wód powierzchniowych 20.8.Z, jest właśnie efektem uwzględnienia istniejącego, przyznanego przez skarżącą, stanu zagospodarowania działki nr [...] (i działek sąsiednich) jako użytkowanej dotąd rolniczo. Sąd podzielił pogląd prawny NSA, choć wyrażony w innej sprawie, to na tle postanowień tego samego Studium Gminy Opole i użytego w nim spornego wyrażenia: "strefa mieszkaniowa" (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1168/20). Taki zaś stan uprawnia do twierdzenia, że prawo własności skarżącej w stosunku do części jej działki w żaden sposób nie zostało naruszone. W istocie nie zmienił się istniejący rolny sposób zagospodarowania nieruchomości. W ramach wykonywania władztwa planistycznego, w odniesieniu do nieruchomości rolnych, nie istnieje konieczność dopuszczenia ich zabudowy. W ocenie Sądu, powołane w uzasadnieniu skargi wyroki sądów administracyjnych, nie przystają do realiów kontrolowanego sprawy. Wbrew zarzutom skargi regulacje planu miejscowego nie prowadzą bowiem do modyfikacji lub zmiany kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium przede wszystkim z uwagi na realia tej konkretnej sprawy. Powołany w skardze wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 349/23, zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów, w których ramach skarżąca podniosła naruszenie przez zaskarżona uchwałę szeregu przepisów (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 12, art. 1 ust. 3, art. 3, art. 4, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) przez nadużycie władztwa planistycznego bez uwzględnienia kryteriów wynikających ze Studium i stanu faktycznego nieruchomości, czy przez naruszenie konstytucyjnych zasad: proporcjonalności i równości przez wyłączenie całej powierzchni działki nr [...] z możliwości jej zabudowy, Sąd ich nie podzielił. Oczywiście luz decyzyjny w Studium jest niekorzystny dla skarżącej w tym znaczeniu, że właściciel nieruchomości nie może mieć pewności co do konkretnego przeznaczenia jego terenu w planie miejscowym. Jednak treść planu miejscowego powinna być wynikiem ważenia różnych sprzecznych grup interesów. Powinno to nastąpić w ramach władztwa planistycznego gminy oraz mając na względzie, że prawo własności choć podlegające ochronie prawnej to nie ma charakteru absolutnego i może ulegać naruszeniu/ograniczaniu w sposób prawem dopuszczony. Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęte w MPZP rozwiązanie nie spowodowało, że korzystanie z działki nr [...] stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. MPZP nadal umożliwia skarżącej rolne zagospodarowanie powierzchni jej działki, której tereny nadal są gruntami V klasy bonitacyjnej wykorzystywanymi rolniczo, czemu skarżąca nie oponuje. Tym samym tereny te mogą być nadal użytkowane rolniczo, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na podstawie art. 35 u.p.z.p., co w żaden sposób nie pozbawia skarżącej przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem MPZP, jak i obecnie) atrybutów prawa własności, a więc brak jest podstaw do twierdzenia, że doszło do bezzasadnego ograniczenia prawa własności. W odniesieniu do wyznaczenia na działce skarżącej terenu 1RN-ZN (terenu rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej) Sąd uznał za dostatecznie uzasadnione argumenty Gminy Opole z odpowiedzi na skargę, koncentrujące się na wielowątkowych przyczynach takiego ich przeznaczenia. Mają one swoje uzasadnienie w stanie faktycznym istniejącym na gruncie. Gmina wskazała m.in., iż teren objęty planem charakteryzuje się niekorzystnymi uwarunkowaniami dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na przebieg infrastruktury technicznej przesyłowej, na sąsiedztwo obwodnicy północnej Opola, na wysoki poziom wód gruntowych i ulokowaniem gruntów wzdłuż cieku Malina. W konsekwencji rodzić to będzie problemy z utrzymywaniem się wód opadowych na powierzchni i ich odprowadzaniem. Rysunek MPZP potwierdza, że w poprzek działki nr [...], pod różnymi kątami, przebiega infrastruktura techniczna przesyłowa: przez jej zachodnią i część, od strony ul. [...], przebiega napowietrzna linia energetyczna średniego napięcia 15 kV; przez środkową część biegnie linia gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 mm, MOP 4,0 MPa; a przez jej wschodnią część, do strony cieku wodnego Malina, napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV. Wokół linii przesyłowych istnieją ustanowione w § 4 ust. 1 pkt 5-10 oraz w § 5 ust. 20 pkt 14 lit. c-e MPZP strefy kontrolowane (o szerokościach: 14 m i 22 m w przypadku linii elektroenergetycznych i 70 m w przypadku gazociągu) związane z zagrożeniem promieniowania od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, czy wybuchem od gazociągu wysokiego ciśnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby planowana była zmiana lokalizacji tej infrastruktury technicznej. Z opracowania ekofizjograficznego wynika też, że teren działki nr [...] ma mało korzystne warunki geologiczno-gruntowe i topoklimatyczne (oznaczone symbolami IVA i IVB). Głównym problemem fizjograficznym obszaru są wahania zwierciadła wód gruntowych uzależnione od warunków atmosferycznych oraz wodostanów rzek. Są to tereny w strefach obniżeń dolinnych rzeki Odry i cieku Malina objęte zasięgiem zalewu powodziowego w roku 1997. Powinny być – według opracowania – albo wyłączone z trwałego zainwestowania, w szczególności związanego ze stałym pobytem ludzi (IVB), albo ich dalsza intensyfikacja zainwestowania powinna być ograniczana (IVA). W opracowaniu ekofizjograficznym wskazano, że tereny te można wykorzystywać na cele rozwoju funkcji sportowej, o wyższym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej z wykluczeniem obiektów wielkokubaturowych. Nadto przez teren działki nr [...], w jej części zachodniej przebiega korytarz ekologiczny ograniczający rozwój zabudowy na tym terenie. Z kolei od strony wschodniej bliskie sąsiedztwo obwodnicy północnej miasta stwarza narażenie na hałas. Od strony wschodniej teren działki nr [...] znajduje się w strefie oddziaływania akustycznego ruchu komunikacyjnego (drogowego), w którym ekwiwalent poziomu natężenia hałasu zewnętrznego, zarówno w porze dziennej, jak i w porze nocnej jest wyższy od dopuszczalnych standardów. Niemal cały teren działki nr [...] wraz z terenami działek sąsiednich objęty jest obszarem zagrożenia powodziowego będącego wynikiem modelowania hydraulicznego dla uszkodzenia zapory zbiornika Turawa (także mapa zagrożenia powodziowego udostępniona razem z Mapą Podziału Hydrograficznego Polski pod adresem https://wody.isok.gov.pl). Tylko niewielka część działki nr [...] (jej północno-zachodni róg) nie jest objęta tym zagrożeniem i ma korzystne warunki geologiczno-gruntowe i topoklimatyczne (kwalifikacja terenu IIB). W realiach kontrowanego MPZP przyjęte rozwiązanie planistyczne uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, realizuje wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, które skarżąca nieskutecznie podważa jako niezgodne, czy to z postanowieniami Studium, czy też z powołanymi w skardze przepisami prawa. Według rysunku MPZP identycznym przeznaczeniem planistycznym z zakazem zabudowy objęto nie tylko działkę skarżącej ale także tereny kilkunastu innych działek sąsiednich (oznaczone w MPZP symbolem 1RN-ZN) o łącznej powierzchni 23,129 ha. Wykonując władztwo planistyczne organ planistyczny Gminy Opole zdecydował się ustalić przeznaczenie spornej części nieruchomości zgodnie z faktycznym sposobem zagospodarowania przedmiotowej części działki, co nie wyklucza jego traktowania jako "rezerwy" i przeznaczenia w przyszłości pod inną funkcję. Organ planistyczny nie wykluczył, że w sytuacji wyczerpania rezerw terenu pod zabudowę, a przede wszystkim po istotnej przebudowie i rozbudowie systemów infrastruktury i technicznej, zwłaszcza w zakresie odprowadzania wód opadowych, kolejne tereny w części będą mogły być przeznaczane pod mieszkalnictwo (poza korytarzem ekologicznym, strefami bezpieczeństwa). Wymaga to jednak wcześniejszego przygotowania terenów pod inwestycje w zakresie rozbudowy dróg, infrastruktury technicznej, a w przypadku własności skarżącej także i przebudowy przebiegającej sieci gazociągu wysokiego ciśnienia i ewentualnego ograniczenia strefy kontrolowanej. Do tego dodał konieczność uwzględnienia korytarza ekologicznego wzdłuż przepływającej Maliny, ochrony doliny rzeki, zapewnienia warunków do przewietrzania miasta. Co do trybu procedury planistycznej, Sąd stwierdził, że w wyroku z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 349/23, WSA w Opolu odniósł się obszernie do oceny kwestii rozpatrzenia uwag do projektu MPZP, konkludując, że: "(...) uwagi wniesione do projektu planu miejscowego oraz uwagi poddane pod głosowanie Rady Miasta zostały rozpatrzone indywidualnie i w sposób spełniający kryteria ustawowe". Stanowisko to jest wiążące dla Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie. Zarzut skargi w tym zakresie nie mógł być zatem uwzględniony. Ponadto Sąd I instancji dostrzegł, że w wyroku z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 349/23, Sąd Administracyjny nie wyraził całościowej oceny, czy organy planistyczne Gminy Opole dopuściły się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu w pozostałym zakresie. Z tego powodu Sąd I instancji dokonał takiej kontroli procedury planistycznej. W ocenie Sądu, przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały także wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane w dokumentacji planistycznej, zgodnie z wymogami określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Zgodnie z dokumentacją prac planistycznych procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Miasta Opola z dnia 27 października 2022 r., Nr LXII/1133/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice VIII" w Opolu, w której wskazano, że granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Prezydent Opola poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 10 lutego 2023 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola, zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola, zwanego dalej "BIP". Zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 27 października 2022 r. oraz o terminie składania wniosków Prezydent Opola przesłał również pismem z dnia 10 lutego 2023 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2023 r. Prezydent Opola przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie przygotowano prognozę oddziaływania na środowisko i w dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 22 czerwca 2023 r. wywieszonym na tablicy w Urzędzie Miasta Opola Gminy oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP, poinformowano o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 29 czerwca 2023 r. do dnia 20 lipca 2023 r., o wyznaczonej na dzień 13 lipca 2023 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 3 sierpnia 2023 r. W dniu 13 lipca 2023 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami projektu miejscowego planu. Dalej, w dniu 14 sierpnia 2023 r. Prezydent Opola podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag. W dniu 31 sierpnia 2023 r., Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z ww. uchwałą Nr LXI/1133/22, stwierdzając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium, Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. W § 1 ust. 2 MPZP wskazano jako jej załączniki: rysunek planu (załącznik nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 3), dane przestrzenne (załącznik nr 4). Zdaniem Sądu czynności sporządzenia planu miejscowego zostały zatem przeprowadzone prawidłowo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; oraz alternatywnie, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi "zwykłej" przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr [...]; zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, a także art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, iż pomiędzy ustaleniami wynikającymi ze Studium, a MPZP nie zachodzi sprzeczność, podczas gdy w rzeczywistości jest wręcz przeciwnie, albowiem w całości zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości (wskazane w Studium) należącej do skarżącej, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w Opolu ze strefy mieszkaniowej (20.1.M) z możliwością zabudowy jednorodzinnej oraz wielorodzinnej) na teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (symbol i nr terenu 1RN-ZN), co też skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego przez naruszenie reguły związania organu gminy ustaleniami studium, gdyż w MPZP umieszczono nowy zakaz (zakaz zabudowy), który nie stanowi wypełnienia, ani też rozszerzenia zakazu zawartego w studium; 2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium z uwagi na szerokie znaczenie pojęcia "strefa mieszkaniowa" zawarte w studium, podczas gdy wykładnia powyższego zagadnienia przyjęta przez Sąd I instancji jest błędna, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odwołuje się on do wyrwanych z kontekstu postanowień zawartych w powołanym dokumencie, co poskutkowało kierowaniem się w toku rozstrzygania sprawy nieznajdującymi oparcia w studium kierunkami oraz motywami w procesie wykładni przyjętych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola i doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę; 3) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do nadużycia przez organ władztwa planistycznego, podczas gdy nie zachował on zasady proporcjonalności w treści uchwalonego planu miejscowego, albowiem stan faktyczny sprawy prowadzi do wniosku, iż nastąpiło sprzeczne z interesem publicznym i prywatnym ukształtowanie planu zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. przez niezasadne zróżnicowanie przez Sąd sytuacji prawnej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej z nieruchomościami sąsiadującymi z działką nr [...], a należącymi do innego podmiotu skarżącego, których to właściciele również zaskarżyli MPZP i uchwała ta została w ich przypadku uchylona (vide: nieprawomocny wyrok WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 349/23), podczas gdy w obu sprawach występuje tożsamy stan faktyczny powodujący ziszczenie się przesłanek do uchylenia MPZP (w tym również w przypadku skarżącej); 5) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie skutkujące wyrażeniem aprobaty dla niewspółmiernej do zasady równoważenia potrzeb publicznych i prywatnych ingerencji w prawo własności działki skarżącej oraz przekroczenia władztwa planistycznego, co w konsekwencji doprowadziło do potwierdzenia nieuzasadnionych prawnie ograniczeń i naruszeń prawa własności przysługującego skarżącej; 6) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3, Konstytucji RP przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji tego przyjęcie, iż arbitralne i nieznajdujące żadnego oparcia w studium wyłączenie możliwości zabudowy mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego, pomimo tego, że w treści zaskarżonej uchwały organ nie podjął nawet próby uzasadnienia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności nieruchomości, która de facto narusza istotę tego prawa (definitywne wyłączenie możliwości zabudowy działki przez skarżącą). Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] należącej do skarżącej, podczas gdy w świetle podniesionych przez skarżącą zarzutów w wywiedzionej skardze "zwykłej" zaskarżona uchwała winna zostać uchylona; 8) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: - dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia takiej oceny stanu faktycznego, która może budzić uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający całokształtu sprawy, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych; - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, że nie zawiera ono dostatecznego wyjaśnienia w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia tez płynących z orzeczenia WSA w Opolu o sygn. akt I SA/Op 349/23 poprzez lakoniczne stwierdzenie, że oba wyroki zapadły w odmiennych stanach faktyczny, nie wskazując na czym ów różnice polegają, podczas gdy powołane wyżej orzeczenie (w ocenie skarżącej) zapadło w niemalże identycznym stanie prawnym, co w konsekwencji ograniczyło prawo do obrony skarżącej uniemożliwiając jej właściwe sformułowanie zarzutów; 9) art. 106 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przy orzekaniu przez Sąd I instancji faktu utraty wartości nieruchomości skarżącej wskutek przyjęcia zaskarżonej skargą uchwały, podczas gdy wprowadzony, do MPZP zakaz zabudowy nieruchomości w sposób oczywisty czyni z tej okoliczności fakt notoryjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Opole wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, poza zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 106 § 4 p.p.s.a. Pomimo że Sąd I instancji trafnie dostrzegł, iż w Studium dominujący kierunek przeznaczenia terenów położonych w strefie mieszkaniowej jest zróżnicowany, a Studium w sposób bardzo ogólny i elastyczny opisało kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy dla strefy mieszkaniowej 20.1.M i strefy zieleni wód powierzchniowych 20.8.Z obejmującej teren działki skarżącej – skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Otóż w procesie planowania przestrzennego wskazywane zróżnicowanie w zagospodarowaniu przestrzennym jest zasadniczo pożądane, ponieważ trudno sobie wyobrazić aby w mieście tereny mieszkaniowe nie miały możliwości zagospodarowania także w zakresie ciągów komunikacyjnych, dróg lokalnych, dojazdowych i ciągów pieszojezdnych), infrastruktury technicznej oraz zieleni. Jednocześnie – wbrew twierdzeniom Sądu – należy dostrzec, że z tej treści Studium nie wynika explicite aby na terenach mieszkaniowych miały znajdować się grunty rolne. To jednak stwierdzenie nie wyklucza aby na działce skarżącej w planie miejscowym niemożliwym było wprowadzenie przeznaczenia rolniczego. Wynika to z innych względów niż wskazał Sąd I instancji, a mianowicie przewidzianej w Studium możliwości skorygowania granic stref. Należy dostrzec, że z jednej strony w treści Studium akcentuje się utrzymanie w Opolu gruntów rolnych, a zgodnie ze Studium użytki rolne to 53% powierzchni ogólnej miasta Opole. Z drugiej zaś – nie przeszkadza to urbanizacji tych gruntów, albowiem dotychczas średnio w roku ubywało około 10-15 ha użytków rolnych na rzecz gruntów mieszkaniowych, przemysłowych oraz innych zabudowanych i zurbanizowanych. W ten właśnie trend wpisuje się treść Studium, w której wskazano, że działka skarżącej w części została jednak zaliczona do strefy mieszkaniowej o symbolu 20.1.M, a zgodnie ze Studium strefa mieszkaniowa to tereny, które zgodnie z wynikami badań fizjograficznych są najbardziej odpowiednie do zabudowy, bezpieczne (poza strefą zagrożenia powodziowego – w Studium terenu Gosławice nie umieszczono na mapie zagrożenia powodzią), a poza tym w dużej mierze już przeznaczone na taką funkcję. Najważniejszymi kierunkami polityki przestrzennej w zakresie tej strefy są: - sukcesywne eliminowanie uciążliwego przemysłu, - wzbogacanie o infrastrukturę społeczną, - zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną (parki, skwery, zieleńce itd.), - realizacja zabudowy na terenach o zróżnicowanej własności gruntów postępująca sukcesywnie wraz z realizacją ciągów komunikacyjnych, - realizacja zabudowy po uprzednim wyposażeniu terenu w niezbędną infrastrukturę techniczną. Ponadto Studium wprost wskazuje, że przewiduje się, iż udział upraw rolniczych w ogólnej powierzchni miasta będzie się zmniejszał kosztem rozwijających się nowych terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz ze względu na fakt stopniowego zanikania takiej funkcji w mieście. Możliwość lokalizacji obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą, poza budynkami mieszkalnymi określono w opisie poszczególnych jednostek urbanistycznych. Wynika z tego, że o ile rzeczywiście w Studium w sposób bardzo ogólny i elastyczny opisano kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, to jednak nie da się tego w sposób jednoznaczny odnieść do strefy mieszkaniowej 20.1.M obejmującej część terenu działki skarżącej. Zasadniczo w swej części tekstowej i graficznej Studium wskazuje teren działki skarżącej jako przede wszystkim przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, co w szczególności obrazuje tabela "20 Gosławice – ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" (str. 183 Studium), gdzie w ogóle nie ma mowy o rolniczym przeznaczeniu terenu dla strefy mieszkaniowej 20.1.M. Ponadto sam Sąd I instancji wskazał na treść Studium, zgodnie z którą "określone funkcje poszczególnych stref w jednostkach urbanistycznych wskazują dominujący sposób użytkowania terenów. Oznacza to możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających, niekolidujących z funkcją podstawową, niezmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W obrębie wydzielonych stref, znajdować się jeszcze mogą inne wydzielone obszary (np. tereny zamknięte, obszary ochrony konserwatorskiej, tereny wyłączone z zabudowy itp.)". W niniejszej sprawie trudno zaś mówić, że MPZP uzupełnił funkcję mieszkaniową w strefie 20.1.M przez zasadniczą jej likwidację i utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu jako rolniczego. Jeżeli w Studium mowa jest o utrzymaniu dotychczasowej funkcji rolniczej, to tego rodzaju ogóle kierunki polityki przestrzennej gminy należy odnieść do całości treści Studium, a ta w okolicznościach niniejszej sprawy wskazuje rozległe tereny jako tereny zieleni i użytki ekologiczne. To na tych terenach ma obowiązywać zakaz zabudowy – jak bowiem stanowi Studium – "biorąc pod uwagę, że wody, lasy, użytki zielone i użytki rolne objęte są zakazem zabudowy lub ograniczeniami w zabudowie, nie określa się dla nich parametrów i wskaźników urbanistycznych". Natomiast w niniejszej sprawie ogólna treść Studium oczywiście nadaje znaczenie utrzymaniu w granicach miasta Opole gruntów rolnych, jednak ta treść Studium sama w sobie nie stanowi o możliwości utrzymania tej funkcji na wskazanej w sposób precyzyjny w Studium strefie mieszkaniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taką ogólną treść Studium należy powiązać z przewidzianą w tym akcie polityki przestrzennej gminy możliwością dotyczącą "skorygowania" granic stref w planie miejscowym. Zgodnie ze Studium granice stref mogą zostać skorygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co Studium uzależnia od: (1) nawiązania do granic własności lub (2) szczegółowego projektowania elementów układu komunikacyjnego lub (3) szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego. Ustalenia dla każdej jednostki urbanistycznej zawarte są w osobnej tabeli, w której zawarto wskazania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do "czegoś" innego odnosi się wskazana przez Sąd I instancji treść Studium na stronie 269. Mowa tam o granicach opracowywanych planów miejscowych, które to granice nie muszą pokrywać się z granicami jednostek urbanistycznych ani stref. Dlatego plany mogą być położone zarówno w obrębie jednej, jak i kilku stref. To właśnie w zakreślonych granicach planów miejscowych kierunki zagospodarowania przestrzennego, zakazy i nakazy (wynikające ze Studium) muszą być wypełnione, o ile dotyczą przedmiotowego terenu. Istnieje możliwość rozszerzania zapisów pod warunkiem wypełniania pozostałych ustaleń. Można wprowadzać funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. W planach miejscowych można wprowadzać nowe zakazy, nakazy. Wprowadzenie dodatkowych zakazów i nakazów nie powoduje naruszenia zapisów studium. Mając powyższe na względzie w sprawie wymagane było dokonanie oceny na ile istniały merytoryczne podstawy do dokonania w ramach MPZP nie tyle utrzymania dotychczasowej funkcji rolnej terenu, lecz właśnie skorygowania w MPZP przebiegu granicy strefy mieszkaniowej (20.1.M), która jednoznacznie została nakreślona w Studium. To zaś wymagało oceny co należy rozumieć przez "skorygowanie" granicy, czy np. zupełna zamiana przeznaczenia danego terenu w MPZP z mieszkaniowego na rolny mieści się w pojęciu "skorygowania" granicy, co i tak dodatkowo wymaga oceny z punktu widzenia spełnienia takich przesłanek jak: nawiązanie do granic własności lub (2) szczegółowe projektowanie elementów układu komunikacyjnego lub (3) szczegółowa analiza potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego. Tego zaś Sąd I instancji nie wyjaśnił, pomimo że wziął pod uwagę faktyczny sposób zagospodarowania części działki skarżącej; przebieg infrastruktury przesyłowej; a w szczególności opracowanie ekofizjograficzne, które jednak nie wyklucza możliwości zainwestowania, lecz postuluje ograniczenie jego intensyfikacji. Wymagane jest zatem w sprawie wyjaśnienie na ile istnieją w odniesieniu do nieruchomości skarżącej przede wszystkim szczegółowe analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego, które warunkują, ale "skorygowanie" granicy stref nakreślonych w Studium, a nie odmienne przeznaczenie terenu strefy. W innym wypadku brak jest podstaw do stwierdzenia, że MPZP nie narusza Studium w zakresie, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu z daty uchwalenia MPZP); jak i podaje w wątpliwości, czy ustalenia MPZP nie naruszają zasady proporcjonalności (wywodzonej m.in. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz władztwa planistycznego wynikającego z przepisów u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że przy uchwaleniu planu miejscowego gminie przysługuje uprawnienie w postaci "władztwa planistycznego gminy". Władztwo to polega na przyznaniu przez ustawodawcę zakresu pewnej autonomii samorządowi; jest to też prawo do legalnej ingerencji w sferę wykonywania praw i obowiązków danego podmiotu; ale ma tu znaczenie przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawa i obowiązki. Wynika z tego, że władztwo planistyczne może być realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 922/19), lecz w ramach przyznanych kompetencji. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w przysługujące prawa i obowiązki, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności, co wprost wynika z Konstytucji RP, ale także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymienia się jako równorzędne wartości, potrzeby i okoliczności, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczy np. wymagań ochrony środowiska, prawa własności i potrzeb interesu publicznego – art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p.). Wymagane jest zatem dokonanie procesu wyważenia różnych, sprzecznych grup interesów, celem stwierdzenia czy posiada usprawiedliwione podstawy ingerencja w dane uprawnienia kosztem określonego podmiotu. Jeśli mowa tu o wymogach prawnych stawianych organowi planistycznemu, to wystarczy, że wprowadzone ograniczenia muszą być możliwe do wprowadzenia i usprawiedliwione, a więc krótko mówiąc zgodne z obowiązującym prawem, do czego obliguje procedura planistyczna oparta m.in. na dopuszczalnej prawem władczej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, tj. w sposób przewidziany w Konstytucji RP (patrz: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W odniesieniu zaś do tego zagadnienia wskazywana w skardze kasacyjnej ewentualna okoliczność obniżenia wartości nieruchomości skarżącej nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. prawodawca przewidział mechanizmy odszkodowawcze, o jakich mowa w Konstytucji. Istotne z punktu widzenia legalności MPZP jest bowiem czy to wprowadzone w nim ograniczenia prawa własności realizują konstytucyjny postulat dopuszczalnej prawem władczej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, bo prawo własności nie ma i nigdy nie miało charakteru absolutnego. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3, Konstytucji RP – zawierają usprawiedliwione podstawy. Ponadto ma rację strona skarżąca, argumentując, że Sąd I instancji lakonicznie wskazał, iż wyrok o sygn. akt II SA/Op 349/23 zapadł w odmiennym stanie faktycznym, w sytuacji gdy działki nr [...] i [...] także w Studium znajdowały się w tej samej strefie mieszkaniowej w ramach tego samego obrębu Gosławice i w niewielkiej odległości od działki skarżącej, i w MPZP zostały zaliczone, tak jak działka skarżącej, do terenu o funkcji – teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren zieleni naturalnej (1RN-ZN). Na czym zatem zdaniem Sądu I instancji polega wskazana lakonicznie "odmienność stanu faktycznego obu spraw", ponieważ to stanowisko Sądu w istocie prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej nieruchomości należącej do skarżącej względem nieruchomości, które były przedmiotem innego wyroku WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 349/23 (skarga kasacyjna od tego wyroku zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 714/24). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że ocena prawna zawarta w wyroku o sygn. akt II SA/Op 349/23 wynika ze stosownej oceny treści Studium, zgodnie z którą "studium nie przewidywało utrzymania rolniczego charakteru istotnego w sprawie terenu i wprowadzenia zakazu zabudowy, lecz wprost oznaczało istotny w sprawie teren, jako potencjalnie inwestycyjny, co również można umotywować, cytowanymi wyżej, ogólnymi założeniami studium w zakresie rozwoju mieszkalnictwa" oraz że "wprowadzenie w planie miejscowym, na istotnym w sprawie terenie, przeznaczenia gruntów "tereny rolnictwa", nie znajduje – zdaniem Sądu – oparcia w zapisach studium". W związku z tym jeżeli w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał we wskazanym powyżej zakresie odmiennej oceny treści Studium, to powinien wyjaśnić z jakich konkretnie względów z tą oceną Sądu wyrażoną w wyroku o sygn. akt II SA/Op 349/23 się nie zgadza, tym bardziej, że np. Sąd I instancji w części zgodził się z oceną prawną zawartą w ww. wyroku jeśli chodzi o niezasadność zarzutów dotyczących procedury planistycznej. Dlatego też zawiera usprawiedliwione podstawy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku powinien zawrzeć m.in. wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Inaczej wyrok nie poddaje się instancyjnej kontroli, i jako taki powinien zostać uchylony do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji. Natomiast do aktów prawa miejscowego jakim są plany miejscowe nie znajduje zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy aktów administracyjnych jakimi są decyzje administracyjne lub postanowienia. Dlatego Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność obniżenia wartości nieruchomości nie świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 106 § 4 p.p.s.a. jakoby z tej przyczyny, że zakaz zabudowy w sposób oczywisty miałby czynić z tej okoliczności fakt notoryjny. Dla oceny wartości nieruchomości wymagane jest sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, a poza tym sama okoliczność ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości nie jest podstawą do stwierdzenia, że MPZP narusza prawo, o czym wyżej była mowa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.