III OZ 278/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 14/23 o odrzuceniu wniosku M.H. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] w [...] za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 29 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek M.H. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] w [...] za nieprzekazanie w terminie sądowi skargi. M.H. do wniosku załączyła datowaną na 20 czerwca 2023 r. "Skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie". W skardze tej wskazała, że od czterech lat oczekuje na rozpoznanie prawidłowo złożonego zawiadomienia z 12 czerwca 2019 r. Wnioskodawczyni załączyła także złożone 12 czerwca 2019 r. zawiadomienie do Prokuratury [...] o popełnieniu przestępstwa wraz z wnioskiem o ściganie wskazanego w nim sprawcy. W odpowiedzi na wniosek Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] wskazał, że wniosek dotyczy postępowania prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej [...]. Z przesłanego do wiadomości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pisma Prokuratura Rejonowego [...] z 20 września 2023 r. skierowanym do Prokuratury Rejonowej [...] wynika, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] nigdy nie otrzymał złożonej przez M.H. skargi na bezczynność z 20 czerwca 2023 r. Wprawdzie w skardze wskazany został Prokurator Rejonowy [...] to skarga złożona została w Biurze Podawczym Prokuratury Rejonowej [...]. Skarga ta nie została przekazana do Prokuratora Rejonowego [...]. Z kolei we wniosku o wymierzenie grzywny wnioskodawczyni wskazała Prokuratora Rejonowego [...]. Odrzucając wniosek, sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, wnioskodawczyni wniosła o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...], który (w jej ocenie) nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. i pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu złożonego zawiadomienia. Jak wynika z załączonych do wniosku pism skarga na bezczynność z 20 czerwca 2023 r. została złożona do Prokuratury Rejonowej [...] (potwierdzenie kancelaryjne złożenia skargi). Także do tej Prokuratury zostało złożone zawiadomienie z 12 czerwca 2023 r. o popełnieniu przestępstwa. We wniosku o wymierzenie grzywny M.H. wskazała Prokuratora tej Prokuratury. Wobec tego stroną niniejszego postępowania jest Prokurator Prokuratury Rejonowej [...]. Sąd wskazał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie ma charakteru samodzielnego środka ochrony prawnej, a jest ściśle związany ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowe i doktrynę, wskazał, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę podlega rozpoznaniu, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. Wniosek taki może być więc rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. W przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III OZ 20/23; z 18 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 444/18; z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OZ 969/14, postanowienia WSa w Warszawie z 31 marca 2014 r., sygn. akt IV SO/Wa 79/13 i z 16 września 2020 r., sygn. akt VII SO/Wa 3/20 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A Kabat, M. Niezgódka – Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz wydanie 4 Warszawa 2011 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie możliwe jest jedynie w stosunku do organów administracji. Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., 775 – dalej k.p.a.). W art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. wymieniono podmioty, zaliczane do organów administracji publicznej. Są nimi: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) oraz organy jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast, zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm. – dalej jako: pr. prok.), prokuratura należy do organów ochrony prawnej, który wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz czuwa nad przestrzeganiem praworządności. Prokuratorzy wykonują przepisane prawem zadania poprzez czynności wskazane w art. 3 § 1 pkt 1-14 pr. prok., a w katalogu tych czynności nie mieści się wydawanie decyzji, postanowień czy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przewidzianych w art. 3 p.p.s.a. Sąd ten wskazał, że powyższe oznacza to, że niniejsza sprawa dotycząca bezczynności w sprawie złożonego przez wnioskodawczynię zawiadomienia o popełnionym przestępstwie nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność prokuratora w zakresie spraw rozpatrywanych w ramach postępowania karnego, to w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest wymierzenie prokuratorowi grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Tym samym skarga do sądu administracyjnego nie służy w sprawach tego rodzaju, zatem sąd ten odrzucił przedmiotowy wniosek, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła wnioskodawczyni. Podniosła w nim, że wydane postanowienie jest przedwczesne, bowiem dopiero po skompletowaniu akt sąd winien przystąpić do ustalenia przesłanki dopuszczalności skargi pod względem formalnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Kwestia dopuszczalności wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej wskutek wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/23) wobec pojawienia się rozbieżności orzeczniczej sądów administracyjnych. Zgodnie z tą uchwałą dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, że regulacja przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest swoistym antidotum na uchybianie przez organy obowiązkom przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ratio legis tej regulacji polega zatem na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem czy opóźnianiem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej. Przedmiotowa regulacja, jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, ma charakter represyjno-dyscyplinujący. Z jednej strony stanowi sankcję za niewykonanie obowiązków przekazania skargi wraz z kompletem akt sądowi, w ściśle określonym terminie, z drugiej zaś dyscyplinuje organ na przyszłość. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postepowań jest procesową rekcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako poprzedza postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi, wymusza bowiem przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu celem rozpoznania. Ewentualna niedopuszczalność skargi również pozostaje poza zakresem sprawy w wniosku o wymierzenie grzywny. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu ww. uchwały nie miał wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na realizację obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może w żaden sposób wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Kwestii tej nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania. Przesądzić to może jedynie sąd właściwy do rozpoznania skargi, a nie sąd właściwy do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, ani tym bardziej organ, za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji stwierdził, że strona wystąpiła o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie przedmiotowej skargi na bezczynność, który to organ nie wypełnił obowiązków wynikających z art. z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie tego sądu sprawy regulowane procedurą karną, a taki jest w ocenie sądu przedmiot skargi na bezczynność, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i dlatego też uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie takiej skargi jest niedopuszczalny. Sąd pierwszej instancji wywiódł więc z faktu rzekomej niedopuszczalności skargi (której przecież organ nie przekazał wraz z aktami sprawy) niedopuszczalność wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi, co w świetle powyższych rozważań jest nieprawidłowe. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nie ma racji sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że skoro Prokurator Rejonowy [...] w [...] nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., to nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego pełniącą rolę organu. Po pierwsze, Prokuratorzy różnego szczebla są stronami (organami) postępowań sądowoadministracyjnych, chociażby w sprawach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, czy też w przedmiocie dodatków wyrównawczych (oczywiście nie jest tu mowa o prokuratorach prokuratur różnego szczebla). Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nawet spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne i co za tym idzie pełnić rolę organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, chociażby w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej. Podkreślić zatem należy, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, rozpoznając merytorycznie przedmiotowy wniosek, sąd pierwszej instancji może go uwzględnić lub oddalić, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest precyzyjne ustalenie przez sąd pierwszej instancji który organ: Prokurator Rejonowy [...] czy też Prokurator Rejonowy [...] jest organem zobowiązanym w świetle art. 54 § 2 p.p.s.a. do przekazania skargi. Z załączonej do wniosku o wymierzenie grzywny skargi na bezczynność (k. 4) wynika, że skarżąca zdecydowała się wnieść tę skargę za pośrednictwem Prokuratora Rejonowego [...]. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 193 w zw. z 64 § 3 p.p.s.a.