II OSK 1577/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 663/22 w sprawie ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.28.2022.DB w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 663/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi [...] w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.28.2022.DB, w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 13 czerwca 2022 r., nr 491/22, znak: AB-BU.6740.1.2022; w punkcie II zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] w Lublinie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania: [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., dalej także: "Spółka" zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 553), dalej: "Prawo budowlane", przez Sąd I instancji i uznanie, że dziennik budowy jest dokumentem prywatnym, a skoro tak, to jego treść może zostać zakwestionowana innymi dowodami, w tym złożonym w sprawie przez stronę, czy świadka, oświadczeniem na piśmie, pomimo że powołany przepis (również po nowelizacji) wprost stanowi, iż dziennik budowy jest dokumentem urzędowym, a więc korzysta z domniemania prawdziwości, a co najmniej stanowi urzędowe potwierdzenie przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności, które zaszły w toku wykonywania robót, w związku z tym jego treść może być podważana tylko w wyjątkowych okolicznościach, w tym gdy zostanie wykazane, że dziennik budowy nie został wypełniony przez osoby uprawnione lub zapisy w nim zawarte są fałszywe (w ramach postępowań karnych lub dyscyplinarnych wobec osób dokonujących w nim wpisów) – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a co skutkowało błędnym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i uchyleniem decyzji. Na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska, skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, która to wadliwość, w zakresie błędnego wskazania co do dalszego postępowania, polega na przyjęciu, że w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie czy przed upływem 3 lat od dnia 7 sierpnia 2018 r. na terenie planowanej inwestycji były przeprowadzone prace przygotowawcze i w związku z tym wskazanie, że organy miały obowiązek wyjaśnić, czy prace wymienione w dzienniku budowy wchodziły w zakres pojęcia prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że cała inwestycja stanowi kontynuowanie rozpoczętej już budowy i z uwagi na jej specyfikę należy zbadać również czy nie doszło do rozpoczęcia realizacji samej inwestycji, szczególnie że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawia zapisy z dziennika budowy dotyczące m.in. demontażu elementów konstrukcji, czym Sąd zawęził zakres ponownego zbadania sprawy na niekorzyść skarżącego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie, na podstawie art. 188 P.p.s.a, zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi wniesionej w sprawie przez [...]; 2. ewentualnie uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie, na podstawie art. 203 P.p.s.a, na rzecz skarżącej od [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 553), dalej: "Prawo budowlane", przez Sąd I instancji i uznanie, że dziennik budowy jest dokumentem prywatnym. Przepis art. 47a ust. 1 został dodany do ustawy - Prawo budowlane z dniem 27 stycznia 2023 r., na mocy art. 1 pkt 21 oraz art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1557). Jest oczywiste, że przepis ten nie był stosowany w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie mógł być zatem punktem odniesienia w procesie kontroli sądowej. Co prawda Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 47a ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdzając, że przepis ten nadał szczególne znaczenie dowodowe dziennikowi budowy, ale zastrzegł, że poprzednio obowiązywał w tej materii przepis art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego. Mimo pewnej niejasności co do tego, czy Sąd uznał art. 47a ust. 1, czy też art. 45 ust. 1, jako stanowiący element podstawy prawnej rozstrzygania w niniejszej sprawie, można przyjąć, że ten brak precyzji nie miał wpływu na wynik sprawy. W stanie prawnym obowiązującym, w omawianym zakresie, w niniejszej sprawie, ukształtowanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w myśl art. 45 ust. 2, "Dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót". Dodać można, że podobnie określony był charakter dziennika budowy w art. 45 ust. 1 w stanie prawnym obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Przepis ten stanowił: "Dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". Dla pełnej jasności odnotować warto, że dziennik budowy jest definiowany jako "urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych" od daty wejścia w życie ustawy z dni 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tej sytuacji uprawnione jest odwołanie się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa formułowanych na tle tego pojęcia także w stanie prawnym obowiązującym przed 19 września 2020 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dziennik budowy jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ, jednak nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 K.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2398/17; wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 260/12; wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 868/21; wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1745/21. W piśmiennictwie natomiast wskazano, że oceniając moc dowodową dziennika budowy w świetle przepisów regulujących dowody z dokumentów urzędowych, należy odróżnić poszczególne wpisy w tym dzienniku ze względu na podmiot, który ich dokonał. W kontekście przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego trudno uznać za dokument urzędowy zapis pochodzący od inwestora. Podobnie, nie można takiego znaczenia nadawać wpisom pochodzącym od inspektora nadzoru budowlanego, kierownika robót budowlanych lub projektanta, jeżeli nie zostały one dokonane w zakresie powierzonych im przez ustawę zadań ze sfery administracji publicznej. Nawet jednak wtedy, gdy wpisy w dzienniku budowy mają charakter dokumentu urzędowego, dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko ich treści (art. 76 § 3 K.p.a.) – patrz: Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", 2005, s. 121-122; Zdzisław Kostka [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 4 do art. 45. Warto odnotować także pogląd, według którego, należy zastanowić się dlaczego ustawodawca nazwał dziennik budowy dokumentem urzędowym, skoro charakter tego dokumentu nie odpowiada wymogom art. 76 § 1 K.p.a., nie może być on zatem objęty ustawowym domniemaniem prawdziwości ustalonym tym przepisem, tj. art. 76 § 1 K.p.a. Według tego poglądu, zamiarem ustawodawcy było, aby ten dokument (dziennik budowy) miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że o wygaszeniu pozwolenia na budowę można orzec wyłącznie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy już z treści dziennika budowy wynika, że zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1479/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie należy przyjąć, że dziennik budowy jako dokument, nie ma co do wpisów inspektora nadzoru budowlanego, kierownika robót budowlanych lub projektanta, jeżeli nie zostały one dokonane w zakresie powierzonych im przez ustawę zadań ze sfery administracji publicznej, charakteru dokumentu urzędowego. Nie można nie dostrzegać szczególnej roli tego dokumentu w procesie budowlanym, w tym także w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma jednak podstaw do wykluczenia możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści tego dokumentu. Pamiętać trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej nawet dokumentów urzędowych (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 445). Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił zatem nie tylko prywatny charakter wpisów w spornym Dzienniku budowy, ale także słusznie uznał, że organy bezpodstawnie odmówiły przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków zgłaszanych przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że skarżący (tj. [...]) przedstawił oświadczenia trzech osób, z których wynikało, że inwestor nie podejmował żadnych czynności faktycznych związanych z prowadzeniem budowy (k.62-64 akt administracyjnych), i z których co najmniej jedno pochodziło od osoby nie będącej przedstawicielem strony, lecz świadkiem, a więc stanowiło dowód w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na otwarty katalog takich środków (art. 75 § 1 K.p.a.). Sąd trafnie uznał, że w takiej sytuacji, obowiązkiem organu było przeciwstawienie tego dowodu pozostałemu materiałowi dowodowemu, w tym szczególności dowodowi z dziennika budowy, oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ zaniechał dokonania takich ocen, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności związanych z rozpoczęciem przez inwestora robót budowalnych, co sprawia, że należy je kwalifikować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w zakresie błędnego wskazania co do dalszego postępowania. Organy przyjęły, że nie upłynął okres 3 lat o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż decyzja z dnia 5 lipca 2018 r. o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2018 r., ale z dokumentów, tj. zawiadomienia [...] sp. z o.o. z dnia 5 lipca 2021 r. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowalnych, a także dokonanych 5, 12, 21 lipca 2021 r. i 27 sierpnia 2021 r. wpisów w Dzienniku budowy wynika, że inwestor podjął na terenie inwestycji prace przygotowawcze. Skoro, jak wynika z powyższych rozważań, ustalenie o dokonaniu prac przygotowawczych nie zostało oparte o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a także oceniony materiał dowodowy, w postępowaniu organy powinny ocenić, czy wpisy w Dzienniku budowy rzeczywiście świadczą o rozpoczęciu budowy. Do tej oceny należy ustalenie faktów, tzn. jakie prace rzeczywiście wykonano, a także ich kwalifikacja prawna, tzn. ocena, czy wykonane prace mają charakter prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Takie wskazanie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie tylko nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest także uzasadnione dotychczasowymi rezultatami postepowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji oraz znaczeniem tych ustaleniem w odniesieniu do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W opisie naruszenia została sformułowana teza, według której, należy uwzględnić, że "cała inwestycja stanowi kontynuowanie rozpoczętej już budowy i z uwagi na jej specyfikę należy zbadać również, czy nie doszło do rozpoczęcia realizacji samej inwestycji, szczególnie że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawia zapisy z dziennika budowy dotyczące m.in. demontażu elementów konstrukcji". Teza ta wykracza poza dotychczasowe ustalenia organów. Jeśli skarżąca twierdzi, że o braku przesłanek wygaśnięcia decyzji, wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, świadczą jeszcze inne okoliczności, niż wykonywanie prac opisanych w Dzienniku budowy, może te okoliczności podnieść w ponownym postępowaniu administracyjnym. Nie można Sądowi zarzucać nieuwzględnienia tych ewentualnych okoliczności, skoro sama skarżąca dotychczas powoływała się na pismo z dnia 5 lipca 2021 r. stanowiące zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych, a także na wykonanie prac przygotowawczych w lipcu i sierpniu 2021 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.