II SA/Gl 408/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. C. (C.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 stycznia 2023 r. nr SKO.K/41.3/2139/2022/21524/EŚ w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 67 ust. 1 pkt 4 oraz 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 622 z późn. zm. – dalej u.k.p.), unieważnił przeprowadzone w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. egzaminy państwowe na prawo jazdy kategorii "B" wobec K.C. (dalej: strona, skarżąca), tj.: egzamin teoretyczny przeprowadzony w dniu [...] r. oraz egzamin praktyczny przeprowadzony w dniu [...] r. W uzasadnieniu organ podał m. in., że do Urzędu wpłynął odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M., Wydział [...], sygn. akt. [...], z którego wynika, iż w zaświadczeniach dotyczących ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Wyrok stał się prawomocny. Sąd Rejonowy w M. stwierdził tam, że właściciel Ośrodka Szkolenia Kierowców, będąc osobą uprawnioną do wystawiania dokumentów, w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta jw. poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to faktu odbycia zajęć części teoretycznej oraz działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą poświadczył nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to co do faktu odbycia przez ww. kursanta nauki udzielania pierwszej pomocy, przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych, a nadto, w dokumencie w postaci zaświadczenia nr [...], datowanego na dzień [...] r. o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez kursanta wszystkich wymaganych przez ustawę o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych, przy czym dopuścił się tego czynu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Na podstawie tak sporządzonej dokumentacji strona przystąpiła do egzaminu teoretycznego w dniu [...] r. i praktycznego w dniu [...] r. na prawo jazdy oraz uzyskała uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Strona przystąpiła do egzaminów jako osoba niespełniająca wymogów określonych w art. 27 ust. 4 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Zarzucono m. in., że jako uczestniczka kursu pozostawała w uzasadnionym przekonaniu, że szkoła nauki jazdy, znajdująca się zgodnie z art. 43 u.k.p. pod nadzorem Starosty, prowadziła szkolenia zgodnie z prawem. Ponadto, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną, wymagającą spełnienia określonych przesłanek. Osoba fizyczna nie posiada żadnych dodatkowych, a tym bardziej szerszych niż Starosta, możliwości kontroli bądź nadzoru takiego podmiotu. Nie miała możliwości, ani też żadnych podstaw do tego, by w trakcie kursu, albo po jego ukończeniu oraz po zdaniu egzaminu państwowego (teoretycznego i praktycznego) podejrzewać, że działalność prowadzona przez szkołę jazdy była nielegalna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r., nr SKO.K/41.3/2139/2022/21524/EŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że z treści ww. wyroku karnego, który jest wiążący dla organów administracji publicznej, wynika wprost, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, które było podstawą przeprowadzenia ww. egzaminów, dotknięte jest fałszem intelektualnym. Z kolei brak zaświadczenia o ukończeniu szkolenia wyklucza możliwość dopuszczenia danej osoby do egzaminu państwowego. Osoba, która stara się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, po otrzymaniu zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia, może łatwo stwierdzić, czy jego treść pokrywa się z rzeczywistą ilością zajęć i godzin, w których brała udział. Osoba, która posługując się zaświadczeniem, z którego wynika, że odbyła wszystkie wymagane części, w sytuacji, gdy ich faktycznie nie odbyła, nie może powoływać się na zarzut, że zdobyte uprawnienie do prowadzenia pojazdów, jest prawem słusznie nabytym i na nieświadomość co do nieprawidłowości mających miejsce w trakcie szkolenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, 77 §1, 80 k.p.a. w zw. z 72 u.k.p., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez uznanie, że skarżąca nie odbyła wymaganego szkolenia, podczas gdy szkolenie oraz egzamin wewnętrzny w całości został przez skarżącą zrealizowany; 2) art. 7, 77 §1, 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, bez stosownego wyjaśnienia, że stwierdzona prawomocnym wyrokiem fałszywość zaświadczenia jest równoznaczna z niewypełnieniem przesłanki warunkującej uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie, ma charakter wzruszalny, a zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wskazujące na to, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym, bowiem skarżąca odbyła wymagane prawem szkolenie oraz odbyła egzamin wewnętrzny; 3) art. 7, 8, 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i nieprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa; 4) art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której brak jest odniesienia do zarzutów skarżącej i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa; 5) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania; 6) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, podczas gdy sfałszowane podpisy nie są bezwzględnym świadectwem na to, że szkolenie się nie odbyło i skarżąca go nie ukończyła; II. przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 11 ust. 1 w zw. art 23 u.k.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie odbyła kursu na prawo jazdy i nie zdała egzaminu wewnętrznego, podczas gdy skarżąca odbyła w całości kurs i zdała wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdziła tego faktu pisemnie; nie można uznać, iż nie odbyła go wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w ww. wyroku karnym, istnieją bowiem inne formy potwierdzenia jej obecności; 2) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez błędne wyważenie wartości, udzielając bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu, a nie uwzględniając jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa j stanowionego przez nie prawa. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że organy przyjęły, iż skarżąca nie odbyła wymaganego szkolenia, opierając się wyłącznie na ustaleniach zawartych w wyroku Sądu Rejonowego, gdy tymczasem szkolenie oraz egzamin wewnętrzny w całości zostały przez nią zrealizowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 4 u.k.p. marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego m. in. unieważnia egzamin. Z posiadania przez marszałka województwa nadzorczych uprawnień nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych wynikają uprawnienia do podejmowania konkretnych czynności i aktów, stanowiących reakcję na nieprawidłowości polegające na naruszeniu zasad wynikających z przepisów rozdziału 9 i 10 u.k.p. (art. 49-66). Kompetencja marszałka województwa nie została ograniczona tylko do nadzoru nad przebiegiem egzaminu państwowego, ale obejmuje całość czynności związanych z jego przeprowadzaniem. Z kolei zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p. marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 (m. in. nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia – pkt 5 tego przepisu). Niewątpliwie ww. wyrokiem Sądu Rejonowego stwierdzono, że sprawca, będąc właścicielem Ośrodka Szkolenia Kierowców, jako osoba uprawniona do wystawiania dokumentów, poświadczył w nich nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, w tym m. in. co do faktu odbycia zajęć części teoretycznej i nauki udzielania pierwszej pomocy. Na podstawie tak sporządzonej dokumentacji strona przystąpiła do egzaminu teoretycznego oraz praktycznego na prawo jazdy oraz uzyskała uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. W świetle art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone." Wyrok sądowy jest niewątpliwie takim dowodem. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza jednak obalenie domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. O konieczności przeprowadzenia takich dowodów strona informowała w toku postepowania, jako że nie poczuwała się do zaniedbań, a sama ani nie była stroną postępowania karnego (wyrok dotyczył innej osoby), ani też nie miała możliwości, by uzyskać dowody, które są dostępne organowi (np. przesłuchanie świadków, zebranie dodatkowej dokumentacji). Należy również wyraźnie zastrzec, że art. 11 p.p.s.a., na który powołuje się SKO, nie ma zastosowania wobec skarżącej. W świetle tego przepisu "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny". Nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wyrok ten dotyczył innej osoby. Skarżąca, przy innej interpretacji art. 11 p.p.s.a., mogłaby zostać dotknięta skutkami prawnymi takiego orzeczenia, bez możliwości wysłuchania przez organ i przez Sąd. W takiej sytuacji naruszono by istotne względy wynikające z prawa procesowego oraz praw podstawowych. Trudno byłoby pogodzić taki rozszerzony skutek na niekorzyść niebiorącej udziału w postępowaniu karnym osoby, z zasadą uczciwego postępowania, tym bardziej, że zostałaby jej odebrana możliwość zajęcia stanowiska przed wydaniem rozstrzygnięcia. Prawo do bycia wysłuchanym, będące emanacją zasady państwa prawnego i należące do uznanych w orzecznictwie ogólnych zasad prawa krajowego i unijnego, nie byłoby zapewnione w wystarczający sposób. Art. 11 p.p.s.a., rzutujący także na postępowania przed organami administracyjnymi, służy ułatwieniom dowodowym, by nie było konieczności ponownego przeprowadzania dowodów, które przeprowadził już sąd karny. Niejednokrotnie są to sprawy prowadzone przez wiele lat, zanim zapadnie prawomocny wyrok skazujący. Nie może jednak ten przepis być intepretowany w sposób odbierający uprawnienia procesowe w postępowaniach administracyjnych osobom, które w postępowaniu karnym nie brały udziału i nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. SKO zatem wadliwie uznało: "Fałsz ten potwierdzony został prawomocnym wyrokiem karnym, którym organy administracji publicznej pozostają związane" (s. 3 decyzji). Dlatego organy administracyjnie nie powinny były ograniczać postępowania dowodowego, zadowalając się odwołaniem do prawomocnego wyroku karnego, skazującego inną osobę. Skoro art. 11 p.p.s.a. nie ma zastosowania wobec skarżącej, a obalenie domniemania wynikającego z treści dokumentu urzędowego jest możliwe, należało sprawę wyjaśnić rzetelnie, zwłaszcza że skarżąca kwestionowała swoje rzekome zaniedbania. SKO niezasadnie stwierdziło (s. 3 decyzji) w takich okolicznościach faktycznych i prawnych, że "Osoba, (...) posługując się zaświadczeniem, z którego wynika, że odbyła wszystkie wymagane części, w sytuacji, gdy ich faktycznie nie odbyła, nie może powoływać się na zarzut, że zdobyte uprawnienie do prowadzenia pojazdów, jest prawem słusznie nabytym i na nieświadomość co do nieprawidłowości mających miejsce w trakcie szkolenia. Łatwo bowiem po przeczytaniu zaświadczenia stwierdzić, czy pokrywa się ono z rzeczywistością." Takie jednoznaczne stanowisko wobec skarżącej byłoby dopuszczalne dopiero wtedy, gdyby doszło do jej skazania z art. 270 §1 albo 273 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 z późn. zm.), czyli za czyn polegający na używaniu sfałszowanego, ewentualnie poświadczającego nieprawdę dokumentu. SKO nie stwierdziło, by taki wyrok został wydany. Przypomnieć należy, że w państwie prawa obowiązuje zasada domniemania niewinności (art. 2 i 42 ust. 3 Konstytucji), a winę za czyny zabronione może przypisać wyłącznie sąd karny. Zauważyć należy również, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców była działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ówcześnie obowiązującej (dziś archiwalnej) ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) i wymagała uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Celem takiej regulacji było i jest m. in. to, że kierownik ośrodka szkolenia kierowców wykonuje szereg czynności administracyjnych, wymienionych w art. 27 powyższej ustawy. Pełni więc on rolę podmiotu administrującego. Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.k.p., starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Co więcej, stosownie do treści art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ ten, w ramach nadzoru, prowadzi również kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców. Z powyższego wynika zatem, że osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem, ma usprawiedliwione podstawy oczekiwać, że wystawione tam zaświadczenie jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Należało także wziąć pod uwagę zasadę zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), zwłaszcza w sytuacji, gdy powołano się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego nadzoru właściwego starosty nad ośrodkiem szkolenia kierowców. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.