III OSK 2426/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Gminnego Centrum [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 19/23 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Gminnego Centrum [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: ‘’Sąd pierwszej instancji’’) wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 19/23 - po rozpoznaniu skargi M. M. (dalej: ‘’skarżący’’) na bezczynność Dyrektora Gminnego Centrum [...] w [...] (dalej: ‘’organ’’) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2022 r. - stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu pkt 2 wniosku skarżącego z [...] grudnia 2022 r. (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); zobowiązał organ do rozpatrzenia pkt 2 wniosku skarżącego z [...] grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt III wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu nieuprawnionego ustalenia, że w odpowiedzi na nieprecyzyjny wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ może swobodnie zdecydować, jakie informacje udostępni oraz że udostępnienie dowolnie wybranej przez organ informacji będzie wypełniało ciążący na organie obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na podstawie zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. i na dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieuprawnionego ustalenia, że w odpowiedzi na nieprecyzyjny wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ może swobodnie zdecydować, jakie informacje udostępni oraz że takie udostępnienie wypełni ciążący na organie obowiązek. Ocenę podniesionego zarzutu rozpocząć należy od podkreślenia, iż zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w wypowiedziach doktryny przyjmuje się, że we wniosku o dostęp do informacji publicznej należy w sposób jasny i zrozumiały sformułować pytanie (określić zakres żądania). Przedmiotem żądania powinny być określone informacje, a nie ogólnie wskazane zbiory dokumentów (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., I OSK 3521/15, LEX nr 2435003). Wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to organowi na prawidłowe odczytanie intencji wnioskodawcy i załatwienie sprawy m.in. przez zakwalifikowanie żądanych informacji jako publicznych i ewentualnie na ograniczenie dostępu do nich z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., I OSK 3521/15, LEX nr 2435003). Minimalne wymogi odnośnie do wniosku muszą wskazywać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej; niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 50/14, LEX nr 1486035). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2018 r., II SAB/Sz 166/17, LEX nr 2464257). Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające zwroty nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 219/15, LEX nr 2142145). Prezentowany jest też pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż pomimo że wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego, to w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poweźmie wątpliwość co do treści żądania wnioskodawcy, jest uprawniony do wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania treści żądania, celem zapewnienia prawidłowej realizacji wniosku i udzielenia odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, LEX nr 1339627). Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym przypadku doszłoby bowiem do zaprzeczenia idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., I OSK 2489/15, LEX nr 2336564, a także Joanna Wyporska-Frankiewicz (red.), Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, WKP 2019, Rozdział II Zasady udostępniania informacji publicznej, 2.Forma i treść wniosku). Stosownie natomiast do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniosek, obok wskazania zakresu żądania, powinien określać także sposób i formę, w jakiej informacja, zgodnie z wolą wnioskodawcy, ma być udostępniona. Zgodnie bowiem z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stąd konieczność wskazania sposobu i formy udostępnienia. W świetle powyższych uwag jako prawidłowy jawi się pogląd Sądu pierwszej instancji, iż brak wskazania w przedmiotowym wniosku dostępowym okresu, za jaki wnioskodawca domaga się udostępnienia umów zawartych przez organ (Dyrektora Gminnego Centrum [...] w [...]) z gminną spółką Gminne [...] sp. z o.o., nie stanowi braku uniemożliwiającego rozpatrzenie tego wniosku na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem uznać, że we wniosku tym nie zostało określone, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej czy też że treść wniosku nie pozwala ustalić treści żądania wnioskodawcy. Jeżeli, jak podkreślono w skardze kasacyjnej, zakres żądanej informacji budził wątpliwości organu z uwagi na niewskazanie konkretnego okresu, którego dotyczyło żądanie, to organ winien zareagować albo w sposób, który wskazał Sąd pierwszej instancji, albo wezwać wnioskodawcę do doprecyzowania żądania w tym zakresie. Nie jest natomiast trafny pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że w takim przypadku uprawnione było pozostawienie wniosku dostępowego z dnia [...] grudnia 2022 r. w zakresie punktu 2 bez rozpoznania wobec tego, że żądanie zawarte w tym punkcie, z uwagi na jego nazbyt ogólny charakter, nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Brak odesłania do art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza przecież takich działań ze strony organu, których celem jest zapewnienia prawidłowej realizacji wniosku i udzielenia odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie okazał się zatem niezasadny. Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.