I OSK 1691/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 425/22 w sprawie ze skargi H.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 maja 2022 r., nr SKO/RŚ-423/135/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 425/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi H.J. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej także: "kolegium") z 24 maja 2022 r., nr SKO/RŚ-423/135/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H.J. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; b. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącą był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia; 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: a. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; b. art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "kpa"), bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Dodatkowo w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 193 ppsa dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. zaświadczenia Stowarzyszenia Przyjaciół i Rodziców Osób z Upośledzeniem Intelektualnym (...) z 12 czerwca 2022 r., na okoliczność nieuczestniczenia niepełnosprawnego w ww. zajęciach od 1 lutego 2022 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Podniesione zarzuty procesowe dotyczą oceny materiału dowodowego, gdzie ocena ta jest uzależniona od przyjętej wykładni prawa materialnego. Uzasadnia to odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych. Na wstępie wskazać należy na błędną konstrukcję zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała jako naruszony "art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr", w obu postaciach naruszenia, tj. zarówno poprzez błędną wykładnię jak i nieprawidłowe zastosowanie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem – M.M. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu; 2. opiekunowi faktycznemu dziecka; 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można wywodzić z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr, a nie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, który dotyczy innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec osoby niepełnosprawnej. Skarżąca kasacyjnie powinna w takiej sytuacji wskazać jako naruszony przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł bowiem naruszyć art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, albowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Wskazana wadliwość w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 nie powoduje jednak automatycznej dyskwalifikacji tak sformułowanych zarzutów, gdyż pomimo ich błędnego sformułowania możliwe jest określenie granic zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że intencją skarżącej kasacyjnie w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego było wskazanie na naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr. Tak zrekonstruowane zarzuty mogą podlegać rozpoznaniu. Jakkolwiek obie postacie naruszenia prawa materialnego wymienione w art. 178 pkt 1 ppsa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane i stanowią osobne zarzuty. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (bądź nie odpowiada) stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W zakresie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr Sąd I instancji uznał, że samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest jednoznaczne z koniecznością sprawowania nad osobą której orzeczenie dotyczy opieki w takim wymiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania. Wprawdzie kwalifikacja niepełnosprawności i konieczność objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu oraz sądu administracyjnego, niemniej jednak organ ma prawo i zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki i ocenić, czy zakres ten jest nie do pogodzenia z zatrudnieniem. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem zarezerwowane wyłącznie dla takich przypadków, gdzie zakres sprawowanej opieki uniemożliwia zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędny jest bezpośredni i ścisły związek pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest więc ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 566/23). Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnej argumentacji przeciwko stanowisku Sądu I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się w zasadzie wyłącznie na kwestii błędnej oceny materiału dowodowego, która należy do zagadnień o charakterze procesowym. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr są niezasadne. Zasadność zarzutów naruszenia ww. przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie można zaś ocenić dopiero po rozpoznaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż kwestia prawidłowości zastosowania prawa materialnego każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się następnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że Sąd Wojewódzki uznał ustalony w sprawie zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym synem, za nie uniemożliwiający jej zatrudnienia, nie są to bowiem zasadniczo czynności związane z jego osobą, ale zwykłe czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Przepisy uśr nie zawierają definicji "sprawowania opieki". W orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 uśr musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną – tj. musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ustalony zakres opieki nie ma charakteru który całkowicie uniemożliwiłby skarżącej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ustalono, że czynności jakie skarżąca wykonuje w ramach opieki and niepełnosprawnym synem w większości nie wykraczają poza zwykłe czynności dnia codziennego. Czynności takie jak: przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, pranie czy sprzątanie wykonywane są rutynowo przez osoby wspólnie zamieszkujące, w ramach prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego i nie sposób uznać, aby ich wykonywanie świadczyło o sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną, nie są bowiem ściśle związane z tą osobą i nie wymagają ciągłej obecności opiekuna. Niewątpliwie niepełnosprawność i związana z nią niesamodzielność syna skarżącej kasacyjnie powoduje, że wykonywanie również czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, wymaga więcej wysiłku niż wymagałoby w typowym przypadku, nadal jednak są to czynności które nie mieszczą się w pojęciu "stałej lub długotrwałej opieki". W ustalonym stanie faktycznym skarżąca wykonuje również w stosunku do syna czynności o charakterze stricte opiekuńczym: dozowanie leków, realizacja recept, wizyty lekarskie, pomoc w ubieraniu się czy pomoc przy higienie osobistej (część spośród czynności higienicznych M.M. wykonuje samodzielnie). Nawet jednak przyjmując – zgodnie z zaświadczeniem z 12 czerwca 2022 r. – że M.M. aktualnie nie uczestniczy w warsztatach terapii zajęciowej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, że zakres wskazanych w sprawie czynności opiekuńczych nie uzasadnia przyjęcia, że są one na tyle angażujące, aby wykluczały możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Uznając że czynności powyższe są niezbędne dla dobrostanu M.M. jednocześnie trzeba zauważyć, że nie wymagają one stałej obecności skarżącej w ciągu całego dnia. Raz jeszcze wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, sprawowanie opieki musi uniemożliwiać – a nie tylko utrudniać – wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w tym również w niepełnym wymiarze czasu pracy. W realiach rozpoznawanej sprawy te spośród czynności wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie, które można uznać za związane bezpośrednio ze sprawowaniem opieki, nie mają jednocześnie charakteru na tyle absorbującego i wymagającego od skarżącej ciągłej obecności bądź choćby ciągłego pozostawania w gotowości, aby całkowicie uniemożliwiały jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Tym samym zarzuty procesowe są nieuzasadnione, gdyż Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował dokonaną w sprawie administracyjnej ocenę materiału dowodowego, w zakresie dotyczącym braku bezpośredniego związku między sprawowaniem przez skarżącą opieki nad synem a brakiem zatrudnienia. W konsekwencji za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie nieprawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr, gdyż błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego może być wykazane jedynie pod warunkiem skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych sprawy. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.