I OSK 1705/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 918/22 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 21 kwietnia 2022 r. nr SKO.NP/4115/163/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z 7 marca 2022 r., nr GOPS.5222.SP.000335.03.2022; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz D. B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 5 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 918/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę D. B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji/odwoławczy) z 21 kwietnia 2022 r., znak: SKO.NP/4115/163/2022 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Decyzją z 7 marca 2022 r., znak: GOPS.5222.SP.000335.03.2022, Wójt Gminy T. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzję tę uzasadniono brakiem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania opieki, jak również tym, że obowiązek alimentacyjny względem matki skarżącej spoczywa także na pozostałych jej dzieciach. SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając motywy jej podjęcia. Wyrokiem z 5 grudnia 2022 r. WSA oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego uznając, że organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem WSA, biorąc pod uwagę ostatni okres zatrudnienia skarżącej (pół etatu), który skończył się w 2014 r. wskutek wypowiedzenia umowy przez pracodawcę, tj. przed uzyskaniem przez matkę skarżącej orzeczenia z [...] września 2014 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności (stopień niepełnosprawności datowany od 31 lipca 2014 r.), organy administracji prawidłowo ustaliły, że przyczyną zaprzestania pracy nie była rezygnacja z niej w celu sprawowania opieki nad matką. W ocenie tego Sądu, mając na uwadze zestawienie ww. dat, trudno przyjąć, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez skarżącą było następstwem choroby matki oraz potrzeby sprawowania opieki nad nią. WSA uznał też, że rozważając, czy skarżąca nie może podjąć zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, organy prawidłowo wskazały, że taka konieczność nie zachodzi, skoro osoba wymagająca opieki ma pięcioro dzieci, które mogą i zgodnie z prawem powinny wypełniać obowiązek alimentacyjny względem matki. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji, gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji. WSA stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby zwróciła się do rodzeństwa o wykonanie ich obowiązków alimentacyjnych względem matki. W skardze kasacyjnej powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj: art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącą był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia; art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej w sytuacji, w której żyją inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec niepełnosprawnej (rodzeństwo skarżącej i wnuczęta niepełnosprawnej), które ani nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani wobec których nie wykazano obiektywnych przeszkód w realizacji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy warunek wykazania takich okoliczności nie wynika nawet pośrednio ani z w/w przepisu ani z żadnego innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych; art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się zasadne. Istota sporu sprowadza się w sprawie do oceny istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką oraz tego, czy posiadanie przez skarżącą rodzeństwa, na którym w równym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającą opieki, stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania oraz brak możliwości jego podjęcia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną należy oceniać na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Irrelewantne jest zatem, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej lub jej nie podejmował wcześniej z innych przyczyn, o ile w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała rzeczywista konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie/wykonywanie zatrudnienia. Zatem w rozpoznawanej sprawie to dzień 31 lipca 2014 r., od którego datuje się stopień niepełnosprawności podopiecznej, jest miarodajny dla oceny możliwości pojęcia pracy zarobkowej przez skarżącą. To bowiem od tej daty niezbędne jest udzielanie matce skarżącej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, wbrew stanowisku Sądu I instancji i organów administracji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia przed ww. datą. Przepis art. 17 ust. 1 uśr, określający warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie formułuje - jako negatywnej przesłanki ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy – okoliczności istnienia, obok wnioskodawcy, także innych osób zobowiązanych w tym samym stopniu do alimentacji osoby wymagającej opieki. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, świadczenie można przyznać jednej z nich, pod warunkiem, gdy spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (por. np. uzasadnienia wyroków z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23; z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1552/23; z 29 maja 2024 r., I OSK 1554/23). Za niedopuszczalne w świetle art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, uznać należy zastosowanie - czy to przez organ administracji publicznej, czy to przez sąd administracyjny - dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, uzależniające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania przez wnioskodawcę, że wyczerpał on wszystkie możliwości zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej w inny sposób niż poprzez jej wyłącznie osobiste sprawowanie (np. przez współdziałanie wszystkich dzieci w opiece nad matką, zatrudnienie opiekuna, skorzystanie z usług opiekuńczych). Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być posiadanie przez skarżącą rodzeństwa (nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Skoro skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Natomiast ani organ administracji, ani Sąd, nie są upoważnieni, by decydować w tych kwestiach za stronę. Akceptując stanowisko organów administracji o braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a także o możliwości odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na potencjalną możliwość uczestniczenia w sprawowaniu tej opieki także przez rodzeństwo skarżącej, Sąd I instancji naruszył zatem art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną w kontekście okoliczności niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa (240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym).