II GSK 75/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 499/23 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 499/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA" lub "Sąd pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę A. I. (dalej "skarżący"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "organ drugiej instancji") z [...] marca 2023 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne badania lekarskie. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2022 r. do Starostwa Powiatowego w D. wpłynął wniosek Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego w Komendzie Powiatowej Policji w D. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na badania lekarskie stwierdzające istnienie lub brak przeciwwskazań lekarskich do prowadzenia pojazdów mechanicznych przez skarżącego. W uzasadnieniu wniosku podano m.in., że dokonane ustalenia co do stanu zdrowia wymienionego we wniosku wskazują, że jego problemy zdrowotne stwarzają realne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz budzą uzasadnione zastrzeżenia co do bezpiecznego poruszania się po drogach publicznych. Starosta D. (dalej: "starosta", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] października 2022 r., działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej zwanej: "u.k.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej zwanej: "k.p.a.") skierował skarżącego posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, T, na badania lekarskie w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że ustawodawca jako jedyną przesłankę skierowania osoby posiadającej prawo jazdy na badania lekarskie wskazał uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia takiej osoby. Tym samym organ wydający decyzję o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie nie musi w pełnym zakresie dokumentować aktualnego stanu zdrowia kierowcy, a jedynie uprawdopodobnić, że zachodzą oparte na obiektywnych podstawach okoliczności, które mogą budzić wątpliwości co do zdolności kierowcy do kierowania pojazdami. Skierowanie na badania lekarskie może nastąpić zatem, "gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami". Nie jest natomiast wymagana pewność w tym względzie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. Jeżeli organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, a źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne, powinien wydać stosowne skierowanie, jest to bowiem decyzja związana. W ocenie SKO, w rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał wniosek Komendy Powiatowej Policji w D. z [...] września 2022 r. o skierowanie skarżącego na badania lekarskie za "wiarygodne podstawy do sformułowania uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia, w kontekście uprawnienia do kierowania pojazdem". Organ drugiej instancji zaznaczył, że przedstawione w uzasadnieniu wniosku Komendy Policji okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego pod kątem możliwości kierowania pojazdami. Wniosek ten, wraz z notatką służbową i zgłoszeniem mieszkańca D. stanowi wystarczającą i wiarygodną podstawę do skierowania odwołującego się na badanie lekarskie. Podane tam fakty z wysokim prawdopodobieństwem wskazują na możliwość istnienia przeciwwskazań zdrowotnych co do dalszego udziału odwołującego się w ruchu drogowym w charakterze kierowcy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, organ drugiej instancji podkreślił, że w zaskarżonej decyzji, a także we wniosku Policji, organy nie użyły argumentu wieku odwołującego się i nie wskazały go jako przyczyny uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, w kontekście jego uprawnienia do kierowania pojazdem i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odwołujący się ma [...] lata. Nie oznacza to jednak, że sam wiek uzasadnia potrzebę wykonania badań kontrolnych dla osób kierujących pojazdami. Gdyby w tych zdarzeniach uczestniczył kierowca nawet znacznie młodszy, który zachowywałby się tak samo jak skarżący to, zdaniem SKO, organ również mógłby powziąć uzasadnione wątpliwości i sformułować zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wspomnianym na wstępie wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że okolicznością potwierdzającą istnienie poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego jest przede wszystkim załączona do wniosku Naczelnika KPP w D. notatka urzędowa, sporządzona w związku z przeprowadzoną wobec skarżącego kontrolą drogową na skutek dostrzeżenia przez funkcjonariusza Policji problemów kierującego pojazdem z włączaniem się do ruchu i jazdą z niedostateczną prędkością. Po zatrzymaniu skarżący oświadczył, że choruje na cukrzycę. Autor notatki wskazał również na spowolnioną motorykę ciała kierowcy oraz oświadczenie skarżącego, że zastanawia się nad zrezygnowaniem z korzystania z samochodu, ponieważ nie czuje się za kierownicą tak pewnie jak kiedyś. W ocenie Sądu pierwszej instancji, informacje zawarte we wniosku w powiązaniu z treścią notatki są wystarczającą podstawą do działań organów administracji w sprawie. Z uwagi na powyższe, organy rozpoznające sprawę opierając się na wiarygodnych podstawach w kontekście przepisów art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., słusznie uznały, że oświadczenia skarżącego wyrażone w dniu [...] września 2022 r., są istotne z punktu widzenia powołanych przepisów. Charakter wspomnianych wyżej okoliczności, zdaniem Sądu, jest też na tyle poważny, że może wskazywać na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga, że skarżący, czy to na etapie postępowania administracyjnego, czy też sądowego, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zakwestionował swoich oświadczeń co do stanu zdrowia - w tym dotyczących cukrzycy i co do pewności podejmowania decyzji podczas prowadzenia pojazdu. WSA zaznaczył, że oczywistym jest też i to, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i innych użytkowników dróg. Stan zdrowia kierowcy jest niewątpliwie istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy bezpieczeństwo ruchu. Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy korzystają z tych uprawnień. Dlatego też, w ocenie Sądu, prawdopodobieństwo występowania deficytów w omawianym zakresie, niezależnych od woli kierującego pojazdem wymaga zweryfikowania. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów w tym względzie. Skierowanie skarżącego na badania lekarskie zostało wydane po zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, w oparciu przede wszystkim o twierdzenia samego kierującego, a działania orzekających organów nie miały cech dowolności. Organy uprawdopodobniły swoje twierdzenia dostatecznie, wskazując na cele stosowanych uregulowań - przeciwdziałanie uczestniczeniu w ruchu drogowym osób, których stan zdrowia może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazały też na słuszne oraz usprawiedliwione podstawy swoich twierdzeń wynikające z ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o treść wniosku wraz z notatką urzędową, sporządzoną przez funkcjonariusza Policji, m.in. na podstawie oświadczenia samego kierującego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie miały wpływu na wynik postępowania wskazywane w skardze okoliczności braku wystąpienia w chwili zdarzenia zagrożenia w ruchu drogowym oraz twierdzenia o uprzedzeniach orzekających organów co do skarżącego, jako osoby w zaawansowanym wieku. Pierwsza okoliczność nie koresponduje w żaden sposób z przesłankami zastosowania przepisów ustawy będącymi podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z kolei zaistnienie drugiej z nich nie wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy i lektury wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Podstawą ich wydania była bowiem wystarczająca analiza wniosku i jego załączników oraz subsumcja wyniku ustaleń do mających w sprawie zastosowanie uregulowań. Ani we wniosku ani w notatce nie powoływano się przy tym na okoliczności dotyczące wieku skarżącego. Ponadto WSA podkreślił, że nie jest rolą organu administracji w tym postępowaniu ocena stanu zdrowia kierującego. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy jedynie do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. Obrazuje to również podstawa prawna wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie art. 129 ust. 2 pkt 13 u.k.p., który stanowi, że to policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 (czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie), jest uprawniony do występowania w uzasadnionym przypadku z wnioskiem o ocenę stanu zdrowia kierującego pojazdem. Wskazana wyżej podstawa prawna oraz działania orzekających organów w sprawie, zdaniem Sądu, pozwalają stwierdzić, że takich wadliwych czynności, przekraczających ramy postępowania, nie dokonano. Zdaniem WSA, organy prawidłowo oceniły przesłanki wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie, opierając się w tym względzie na dostatecznym materiale dowodowym. Co jednak oznacza, że nie musiały wykazywać wystąpienia nawet potencjalnego zagrożenia w ruchu drogowym ze strony skarżącego, a uprawdopodobnić występowanie zastrzeżeń, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. Skarżący złożył oświadczenie o zrzeknięciu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem ze stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie nie wynika, aby istniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, zaś organ nie wnioskował o jej przeprowadzenie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich nie stwierdzono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na jednej podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego. Przepis ten przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1119/13, z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 181/21, te i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzecznia.nsa.gov.pl). Stad też już choćby z tego względu, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, nie może być skuteczny. Skarżący kasacyjnie nie podniósł żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym dotyczących prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego. Dlatego, gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. (por. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., sygn. akt I FSK 574/18). Analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej należało dojść do wniosku, że w istocie jej autor nie kwestionuje zastosowania prawa materialnego lecz ustalony stan faktyczny w sprawie bez formułowania jednak stosownych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przyjmuje się, że ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Jak wcześniej zauważono stosownie prawa materialnego (subsumpcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny jest wynikiem przeprowadzonego postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania, przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski. C.H. Beck, 3. wydanie, str. 676 i podane tam orzecznictwo). Na marginesie należy tylko wskazać, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie do ustępu 2 pkt 2 tego artykułu badanie lekarskie, o którym mowa w ust. 1, przeprowadza się na podstawie skierowania w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 4, 5 i 7. Stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, iż notatka stanowiąca podstawę wydania decyzji nie zawierała żadnych informacji dotyczących stanu zdrowia skarżącego i nie może stanowić podstawy do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia, zaś skierowanie na badania kontrolne ma charakter dowolny, niedbały i nosi znamiona uprzedzeń jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Celem regulacji wprowadzającej kontrolne badania lekarskie jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co przekłada się bezpośrednio na ochronę zdrowia i życia ludzkiego wszystkich uczestników ruchu drogowego. Zależy ono bezpośrednio od dyspozycji psychofizycznej kierowcy. Należy też zwrócić uwagę, że zagrożenie powodować może nie tylko prowadzenie pojazdu w sposób sprzeczny z przepisami ruchu drogowego, w stanie odurzenia czy nadmiernego zmęczenia, ale również przez osoby, których stan zdrowia, motoryka i aktywność ruchowa doznają ograniczeń. Należy przy tym pamiętać, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie, nie jest jednoznaczna z pozbawieniem uprawnień do kierowania pojazdami i nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Jest ona zatem niezależna od badania lekarskiego (następczego w stosunku do wydawanej decyzji kierującej na nie), w tym zakresie, w jakim organ nie musi wykazać istnienia przeciwskazań medycznych do prowadzenia pojazdów. Ustawodawca posłużył się bowiem innym pojęciem normatywnym – uzasadnionych wątpliwości. Skierowanie na badania lekarskie powinno więc nastąpić, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, a więc gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Dlatego nie jest słuszne twierdzenie kasatora o braku podstaw do uznania notatki służbowej za wiarygodny dokument mogący stanowić podstawę wydania decyzji kierującej na badania lekarskie, albowiem – co też podkreśla się w orzecznictwie – z żadnego powszechnie obowiązującego przepisu prawa nie wynika niedopuszczalność czynienia przez organ administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej – w tym na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. – w oparciu o dokument sporządzony np. na potrzeby postępowania przygotowawczego. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy bowiem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1928/20). Za utrwalone w orzecznictwie uznać należy stanowisko, zgodnie z którym wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany, co trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji (por. również wyroki NSA z 18 maja 2020 r. sygn. I OSK 514/19, z 26 maja 2020 r. sygn. I OSK 1739/19, z 5 października 2018 r. sygn. I OSK 2741/16). O stwierdzeniu lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami decyduje bowiem uprawniony lekarz, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności należy wskazać, że zarzut sprecyzowany w skardze kasacyjnej nie podważył prawidłowości stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.