III SAB/Gd 97/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni do rozpoznania wniosków R. K. z dnia 22 i 25 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. K. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni (dalej także jako "organ" albo "Dyrektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 22 marca 2024 r. R. K. zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie 7 zestawów pytań opracowanych przez zespół i zatwierdzonych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, wykorzystywanych podczas naboru na szkolenie kandydatów na pilotów morskich i praktyki pilotowe dla Stacji Pilotowej Portu G. w rejonie pilotowym Portu G. – H. – W., ogłoszonego 20.10.2023 roku. Kolejnym wnioskiem, datowanym na dzień 25 marca 2024 r., R. K. zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie 7 zestawów pytań opracowanych przez zespół i zatwierdzonych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, wykorzystywanych podczas naboru na szkolenie kandydatów na pilotów morskich i praktyki pilotowe dla Stacji Pilotowej Portu G. w rejonie pilotowym Portu G. wraz z R. w roku 2024. Odpowiadając na przedmiotowe wnioski Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni w piśmie z dnia 5 kwietnia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. W tym zakresie wskazano, że zestawy pytań na rozmowy kwalifikacyjne utworzone na potrzeby naboru do Stacji Pilotowej w G., które odbyły się w dniach 4 marca, 7 marca i 14 marca 2024 roku oraz zestawy pytań na rozmowy kwalifikacyjne utworzone na potrzeby naboru do Stacji Pilotowej w G., które odbyły się w dniach 13 lutego i 27 lutego 2024 roku, stanowią dokument wewnętrzny Urzędu Morskiego w Gdyni i są podstawą bazy pytań, które w różnych konfiguracjach będą wykorzystywane przy kolejnych naborach. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. zarzucił naruszenie: art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej w skrócie jako "i.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej; art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, iż odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie, polegające na udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w nieodpowiedniej formie; art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosków, tj. wniosku z dnia 22 marca 2024 r. i z dnia 25 marca 2024 r.; zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniu organu, przedmiot rzeczonych wniosków stanowił informację publiczną ponieważ został wytworzony w ramach działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (Dyrektora Urzędu Morskiego - jako podmiotu wykonującego zadania publiczne), dotyczy spraw pewnej zbiorowości (osób, które brały udział w naborze na szkolenie kandydatów na pilotów), był skierowany do podmiotów zewnętrznych (był wykorzystany w ramach rozmów kwalifikacyjnych z ww. osobami, a nadto miał wpływ na sytuację - tak prawną jak i faktyczną tych osób, gdyż miał wpływ na wynik uzyskany z rozmowy kwalifikacyjnej, a co za tym idzie, przyjęcie na szkolenia, bądź nie). Zatem powinien zostać udostępniony skarżącemu w reakcji na jego wnioski. Odpowiadając na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni wniósł o jej oddalenie, wskazując że nie podziela poglądów skarżącego odnośnie kwalifikacji żądanych informacji jako informacji publicznej, w szczególności braku możliwości nadania jej statusu dokumentacji wewnętrznej niepodlegającej udostępnieniu. Wyjaśniając swoje stanowisko w tym zakresie organ podał, że na mocy § 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 lipca 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego (Dz. U. z 2018 r. poz. 38 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", terytorialnie właściwy dla danego regionu pilotowego dyrektor urzędu morskiego publikuje obwieszczenie o naborze. W treści obwieszczenia organ podaje każdorazowo informacje o: wymaganiach wobec osób ubiegających się o przyjęcie na szkolenie; sposobie i miejscu składania wniosków o przyjęcie na szkolenie; terminie składania wniosków nie krótszym niż 2 miesiące od dnia ogłoszenia obwieszczenia o naborze; wymaganych dokumentach; limicie miejsc; terminie przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej. Stosownie do § 16 rozporządzenia w stosunku do kandydatów na szkolenie wymaga się spełnienia wyspecyfikowanych kwalifikacji wstępnych, a następnie poddaje się ich ocenie punktowej w oparciu o określone rozporządzeniem kryteria. Niezależnie od powyższego kandydat zobowiązany jest pozytywnie przejść testy sprawnościowe, jak również uczestniczyć w rozmowie kwalifikacyjnej, o której mowa w § 17 ust. 5 rozporządzenia. To właśnie rozmowa kwalifikacyjna z kandydatem znalazła się w centrum zainteresowania skarżącego, który wniósł, by udostępnić mu - jako informację publiczną - zestawy pytań, które w trakcie tych rozmów kwalifikacyjnych były zadawane kandydatom przez zespół ds. przeprowadzenia naboru. Rozmowa ta istotnie ma potencjalnie duże znaczenia w procesie naboru, albowiem w przypadku uzyskania przez kandydatów jednakowej liczby punktów, jej wynik decyduje o przyjęciu na szkolenie. § 17 ust. 5 rozporządzenia stanowi, iż: "Rozmowa kwalifikacyjna obejmuje zagadnienia ujęte w 1 losowo wybranym zestawie spośród 7 zestawów pytań, opracowanych przez zespół i zatwierdzonych przez właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego, oraz omówienie doświadczenia kandydata w zakresie pływania w różnych rejonach oraz pływania w warunkach lodowych". Jednakże, w odróżnieniu od pytań egzaminacyjnych, pytania zadawane w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej są tworzone w przez zespół ds. przeprowadzenia naboru nie w sposób swobodny, lecz pod ścisłą kontrolą dyrektora urzędu morskiego, który je zatwierdza w sposób oficjalny. Zestawów pytań jest jedynie siedem, i jak wskazano w odpowiedzi na wniosek, są one w różnych konfiguracjach wykorzystywane w trakcie kolejnych naborów, albowiem tematyka rozmowy kwalifikacyjnej, tudzież szerzej ujmując tematyka szkolenia, o przyjęcie na które ubiega się kandydat, a więc tematyka pilotażu morskiego jest bardzo wąską dziedziną wiedzy wymagającą ściśle określonych kwalifikacji. Weryfikacja wiedzy i kwalifikacji z tak wąskiego zakresu jest czymś zgoła odmiennym od weryfikacji wiedzy na egzaminie z określonego przedmiotu, z którego istnieje możliwość sformułowania niemal nieskończonej konfiguracji pytań, a przy tym zespół, względnie osoba przygotowująca pytania nie jest limitowany ani ilością zestawów, ani też nie jest zobowiązany do zatwierdzania zestawów przez organ administracji, jak to ma miejsce w przypadku pytań dot. pilotażu morskiego. Z uwagi na te różnice, o ile ujawnienie do publicznej wiadomości tzw. giełdy pytań z egzaminów przedmiotowych z lat ubiegłych nie stanowi w żaden sposób ryzyka dla potencjalnego obniżenia poziomu w kolejnych edycjach (w tym z uwagi na nie kompleksowe przygotowanie zdających, lecz skupienie się wyłącznie na poprzednich edycjach pytań), o tyle w przypadku formalnie opracowywanych i zatwierdzanych zestawów pytań na rozmowę kwalifikacyjną (a nie egzamin) dot. szkolenia z zakresu pilotażu morskiego, ujawnienie takich zestawów miałoby oczywisty wpływ na wynik tych rozmów z uwagi na wynikającą ze specyfiki tego naboru i samej dziedziny pilotażu, niezwykle mocno ograniczoną możliwość opracowywania kolejnych zestawów pytań. Konsekwencją ujawnienia tego typu zestawów byłoby przygotowanie osób uczestniczących w rozmowach wyłącznie w oparciu o zestawy pytań z lat ubiegłych, co przy braku fizycznej możliwości opracowania nowych zestawów prowadziłoby do fikcyjnego, a nie, jak wyżej wskazano, decydującego charakteru rozmowy kwalifikacyjnej. To z kolei prowadziłoby do przyjęcia na szkolenie nie osób najlepiej przygotowanych merytorycznie i wykazujących się największym zaangażowaniem, lecz osób, które bez zadawania sobie trudu przygotowania do rozmowy pozyskały pytania w trybie dostępu do informacji publicznej. Osoby, które ukończą szkolenie z zakresu pilotażu morskiego i będą wykonywać zawód pilota morskiego obarczone są ogromną odpowiedzialnością, albowiem operują w celu zabezpieczenia ludzkiego życia i zdrowia oraz mienia o bardzo znacznej wartości. Rolą organu, który organizuje szkolenie takich osób jest zapewnienie, by na szkolenie i w konsekwencji do pracy w tym zawodzie trafiały osoby nie "najsprytniejsze", lecz osoby o najwyższych predyspozycjach i kwalifikacjach. Z tych przyczyn, zestawom pytań nadawany jest status dokumentów wewnętrznych, które nie podlegają ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 935), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych wart. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. Jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie zachodzi, a w konsekwencji skarga zasługuje na uwzględnienie. R. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni w zakresie udostępnienia mu informacji publicznej w postaci zestawów pytań wykorzystywanych podczas naboru na szkolenie kandydatów na pilotów morskich. Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Stosownie do przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 960 ze zm.) dyrektorzy urzędów morskich są terenowymi organami administracji morskiej. Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 u.d.i.p., który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Reguły wykładni prawa dotyczące dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. Uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone -dotyczące sfery faktów. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie też z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną bez wątpienia uznać należy wszelkie informacje: o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d, lit. e i lit. f u.d.i.p.), a także o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, lit. b i lit. c u.d.i.p.). Na podstawie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Mając na względzie przytoczony zakres pojęcia informacji publicznej, zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze skarżącym, że żądane przez niego dokumenty, tj. dokumenty w postaci zestawów pytań wykorzystanych podczas naboru na szkolenie kandydatów na pilotów morskich, stanowią informację publiczną rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie zostały one wytworzone w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, co oznacza że mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. Zgodnie z art. 107 ust. 6 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1666 ze zm.) szkolenie kandydatów na pilotów morskich i pilotów morskich prowadzą ośrodek szkolenia pilotów morskich lub stacja pilotowa uznane przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej. Stosownie zaś do treści art. 107 ust. 7 ustawy o bezpieczeństwie morskim, naboru na szkolenia kandydatów na pilotów morskich, których integralną częścią są praktyki pilotowe, dokonuje właściwy dyrektor urzędu morskiego w porozumieniu z szefem stacji pilotowej, uwzględniając natężenie ruchu statków oraz stan osobowy pilotów morskich w danym rejonie. Zgodnie natomiast uregulowaniami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 lipca 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 38 ze zm.), w oparciu o które prowadzony jest nabór na szkolenie kandydatów na pilotów morskich i praktyki pilotowe, warunkiem rozpoczęcia naboru na szkolenie kandydatów na pilotów morskich i praktyki pilotowe jest ogłoszenie przez właściwego terytorialnie dla danego rejonu pilotowego dyrektora urzędu morskiego, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej tego urzędu, obwieszczenia o naborze informującego o: wymaganiach wobec osób ubiegających się o przyjęcie na szkolenie, zwanych dalej "kandydatami na szkolenie"; sposobie i miejscu składania wniosków o przyjęcie na szkolenie; terminie składania wniosków nie krótszym niż 2 miesiące od dnia ogłoszenia obwieszczenia o naborze; wymaganych dokumentach; limicie miejsc; terminie przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej (§ 15 rozporządzenia). W celu przeprowadzenia naboru kandydatów na szkolenie właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego powołuje 3-osobowy zespół do spraw przeprowadzenia naboru oraz wskazuje przewodniczącego tego zespołu spośród przedstawicieli urzędu morskiego (§17 ust. 1 rozporządzenia). Zadaniem zespołu do spraw naboru jest zorganizowanie i przeprowadzenie naboru, w tym: weryfikacja złożonych wniosków o przyjęcie na szkolenie; sporządzenie, w terminie 14 dni od dnia upływu terminu składania wniosków, listy kandydatów na szkolenie spełniających warunki, o których mowa w § 16 ust. 1, obejmującej imiona i nazwiska kandydatów; przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia upływu terminu składania wniosków; przyznanie kandydatom na szkolenie punktów zgodnie z tabelą punktów przyznawanych kandydatom na pilotów morskich i praktyki pilotowe określoną w załączniku nr 19 do rozporządzenia; przekazanie właściwemu terytorialnie dyrektorowi urzędu morskiego listy osób zakwalifikowanych na szkolenie obejmującej imiona i nazwiska osób, które uzyskały najwyższą łączną liczbę punktów i mieszczą się w limicie miejsc, o którym mowa w § 15 pkt 5; w przypadku uzyskania jednakowej liczby punktów o zakwalifikowaniu na szkolenie decyduje wynik rozmowy kwalifikacyjnej, o której mowa w ust. 5 (§ 17 ust. 4 rozporządzenia). Rozmowa kwalifikacyjna obejmuje zagadnienia ujęte w 1 losowo wybranym zestawie spośród 7 zestawów pytań, opracowanych przez zespół i zatwierdzonych przez właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego, oraz omówienie doświadczenia kandydata w zakresie pływania w różnych rejonach oraz pływania w warunkach lodowych (§ 17 ust. 5 rozporządzenia). Nawiązując do argumentacji zawartej w odpowiedzi na wnioski skarżącego (powtórzonej w odpowiedzi na skargę) wskazać należy, że przeciwieństwem dokumentów, które stanowią informację publiczną są dokumenty wewnętrzne. W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są m.in. dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14). Natomiast dokumentem urzędowym, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tę definicję (dokumentu urzędowego), zdaniem Sądu, wyczerpuje zestaw pytań opracowanych przez zespół do spraw przeprowadzenia naboru i zatwierdzonych przez właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego, który został wykorzystany podczas naboru na szkolenie kandydatów na pilotów morskich i praktyki pilotowe. Wyłączenie z zakresu informacji publicznej żądanego zestawu pytań powoduje niezasadne wyłączenie z zakresu społecznego dostępu do informacji o działalności organu publicznego, jakim jest dyrektor urzędu morskiego, informacji dotyczących procesu naboru na szkolenia kandydatów na pilotów morskich. Zarówno argumentacja organu dotycząca możliwości skorzystania z tej informacji przez osoby, które będą startować w konkursach jak i argumentacja dotycząca ograniczonego zakresu materii, która stanowi podstawę sformułowania pytań, nie jest uzasadniona. Przede wszystkim wskazać należy, że nie znajduje ona podstawy w przepisach obwiązującego prawa, a odmowa udostępnienia informacji publicznej musi znajdować podstawę prawną. I ta kwestia ma zasadnicze znacznie dla oceny stanowiska organu w tym zakresie. Nie może zmieniać tej oceny okoliczność, że objęte wnioskiem zestawy pytań są podstawą bazy pytań, które w różnych konfiguracjach będą wykorzystywane przy kolejnych naborach. Ustosunkowując się do praktycznego aspektu stanowiska organu, wskazać dodatkowo należy, że ograniczenie dostępu do zestawu pytań wykorzystanych w takcie naboru na szkolenie kandydatów na pilotów morskich może prowadzić do uprzywilejowanej pozycji uczestników poprzednich edycji naboru, bowiem będą oni znali część pytań, które zostaną zadane podczas kolejnego naboru. Może mieć to decydujące znaczenie przy kwalifikacji na szkolenie, zwłaszcza, że w przypadku uzyskania jednakowej liczby punktów o zakwalifikowaniu na szkolenie decyduje wynik rozmowy kwalifikacyjnej. Z tego punktu widzenia za celowy uznać należy powszechny dostęp do tych pytań. Podnoszony przez organ wąski krąg zagadnień, których dotyczą pytania, nie może stanowić przesłanki odmowy ich udostępnienia, a ewentualne trudności organu związane ze sformułowaniem nowych pytań, nie mogą prowadzić do ograniczenia uprawnień obywateli wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać należy, że inne organy władzy udostępniają pytania egzaminacyjne. Minister Sprawiedliwości publikuje zestawy pytań testowych z egzaminów wstępnych na aplikacje: adwokacką, radcowską i notarialną oraz egzamin na aplikację komorniczą. Centralna Komisja Egzaminacyjna publikuje m.in. arkusze maturalne i arkusze egzaminów ośmioklasisty. Informację publiczną stanowią pytania z egzaminu państwowego na prawo jazdy. Trudno wykazać istotną różnicę pomiędzy tymi egzaminami a "egzaminem wstępnym" na szkolenie kandydatów na pilotów morskich. Wszystkie są bowiem przeprowadzane przez podmioty publiczne na podstawie wcześniej przygotowanych pytań. Konkludując, skoro zestawy pytań zostały wytworzone w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, to mieszczą się ono w zakresie art. 6 u.d.i.p. i jako takie podlegają udostępnieniu. W tej sytuacji, organ winien załatwić wniosek skarżącego w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy jedynie wówczas, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że wnioski skarżącego nie zostały rozpoznane zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 i 25 marca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Organ nie zlekceważył bowiem wniosków skarżącego, odpowiadając na nie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., doszedł jednakże do nieuzasadnionego wniosku, że żądane informacje nie są informacją publiczną. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni na rzecz skarżącego 100 zł stanowiące kwotę uiszczonego wpisu od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).