IV SA/Po 282/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia w R. na uchwałę Rady Miejskiej w Bojanowie z dnia 22 czerwca 2023 r. nr LXI/422/23 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Gminy B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia z siedzibą w R. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu 22 czerwca 2023 r. Rada Miejska w Bojanowie (dalej jako "Rada Miejska) podjęła uchwałę nr LXI/422/23 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6434; dalej jako "uchwała nr LXI/422/23" lub "Uchwała"). Mocą tej uchwały wprowadzony został "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo na rok 2023", stanowiący załącznik do Uchwały (zwany też dalej "Programem"). Pismem z 27 grudnia 2023 r. (wpływ do Organu w tym samym dniu; wpływ do Sądu: 25 stycznia 2024 r.) Stowarzyszenie z siedzibą w R. (dalej jako "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę m.in. na uchwałę nr LXI/422/23, zarzucając naruszenie: - art. 11a "ust. 2" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; dalej w skrócie "u.o.z.") – przez niezapewnienie adekwatnej opieki nad wolno żyjącymi kotami, - art. 11a "ust. 6" u.o.z. – przez nieadekwatne uregulowanie zadania usypiania ślepych miotów w Programie (w tym iluzoryczność tego zobowiązania wynikającą z braku takiego świadczenia w umowie weterynaryjnej), - art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. dot. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, wytykając – w oparciu o analizę postanowień Programu, zawartej na jego podstawie umowy weterynaryjnej oraz opisanych sytuacji faktycznych – "iluzoryczność, niewystarczalność i nieadekwatność zbudowanego [w Gminie Bojanowo] i trwającego od lat modelu zarządzania w zakresie ochrony zwierząt na gruncie stanowionego prawa i w praktyce". W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bojanowie, reprezentowana przez r. A., wniosła o oddalenie skargi, uznając wszystkie zarzuty Skarżącego za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wypada zaznaczyć, że wskazanym wyżej pismem z 27 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargi na – jak to określił autor pisma – "uchwalone przez Radę Miejską w Bojanowie «Programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo na rok 2023»", tj. na następujące trzy uchwały Rady Miejskiej: - z dnia 24 lutego 2023 r. nr LVII/391/23; - z dnia 22 czerwca 2023 r. nr LXI/422/23; - z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXV/453/23. Zgodnie z zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu sprawy z ww. skarg zostały rozdzielone i skierowane do odrębnego rozpoznania pod następującymi sygnaturami akt: - skarga na uchwałę nr LVII/391/23 – pod sygn. akt IV SA/Po 47/24; - skarga na uchwałę nr LXI/422/23 – pod sygn. akt IV SA/Po 282/24; - skarga na uchwałę nr LXV/453/23 – pod sygn. akt IV SA/Po 283/24. W konsekwencji przedmiot niniejszego postępowania sądowego stanowiła wyłącznie skarga na uchwałę nr LXI/422/23. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie z tej skargi podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż w dniu wyrokowania zaskarżona uchwała nr LXI/422/23 już nie obowiązywała. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak to już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła uchwała nr LXI/422/23 Rady Miejskiej w Bojanowie z dnia 22 czerwca 2023 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - które Sąd w niniejszym składzie podziela - tego rodzaju uchwała, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 572; w skrócie "u.o.z."), stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA; to oraz – o ile inaczej nie zastrzeżono – dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Bezspornym jest, że zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 30 czerwca 2023 r. oraz że – zgodnie z jej § 3 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 15 lipca 2023 r. Jednocześnie z treści Uchwały (jej § 1, tytułu załącznika do niej oraz § 12 ust. 1 Programu) jasno wynika, że jej postanowienia wprowadzono (a więc miały obowiązywać) tylko "na rok 2023", czyli do 31 grudnia 2023 r. - co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie". Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała "automatycznie" wygasałby z dniem 31 grudnia 2023 r. Reguła ta w kontrolowanej sprawie doznała modyfikacji z woli uchwałodawcy lokalnego, który w podjętej w dniu 30 listopada 2023 r. uchwale nr LXV/453/23 (w jej § 3) postanowił, że traci moc m.in. uchwała nr LXI/422/23. W związku z powyższym, ponieważ uchwała nr LXV/453/23 weszła w życie z dniem 30 grudnia 2023 r., to również z tym dniem utraciła moc uchwała nr LXI/422/23. Oznacza to, że Uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie, od 30 grudnia 2023 r. już nie obowiązuje. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek uchylenia Uchwały przez Radę Miejską) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Należy bowiem zauważyć, że zarzuty skargi w istocie dotyczyły nie dość wyczerpującej (wystarczającej / szczegółowej / konkretnej) treści regulacji Uchwały w świetle wymogów rekonstruowanych przez Stowarzyszenie z przepisów art. 11a u.o.z., skutkującej, zdaniem Skarżącego, "iluzorycznością" i "nieadekwatnością" rozwiązań normatywnych przyjętych w Uchwale. A zatem wszystkie zarzuty skargi w istocie sprowadzały się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego, polegającego właśnie na naruszeniu obowiązku wyczerpującego (w tym: w wymaganym stopniu szczegółowego / konkretnego) uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok WSA z 17.09.2021 r., II SA/GI 849/21). Abstrahując, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/GI 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198-200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zakresie dotkniętym zarzucanymi pominięciami prawodawczymi Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. postanowienia WSA: z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17; z 26.01.2023 r., IV SA/Po 819/22). A ponieważ do wyeliminowania Uchwały z obrotu prawnego doszło już po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi na nią, to skarga ta nie podlegała odrzuceniu (jak to uczyniono np. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 47/24), lecz postępowanie sądowoadministracyjne z tej skargi należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym postanowienia. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł na podstawie odpowiednio (per analogiam) stosowanego art. 201 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżące Stowarzyszenie koszt wpisu od skargi, w wysokości 300 zł.