IV SA/Po 702/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tuliszkowie z dnia 30 marca 2017 r. nr 0007.25.2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2017 r. postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Gminy i Miasta Tuliszków na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 12 czerwca 2017 r. (znak: KN-I.0552.20.2017.3) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. K. Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył w całości uchwałę Nr 0007.25.2017 Burmistrza Gminy i Miasta Tuliszków z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2017 r. (zwaną też dalej "Uchwałą"), i wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, ze względu na istotne naruszenie prawa; 2) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to z powołaniem się na zarzut istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.; dalej w skrócie "u.o.z."), poprzez brak zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz powierzenie niektórych zadań przytulisku, które to zadania zgodnie z ustawą mogą wyłącznie wykonywać schroniska. W uzasadnieniu skargi na wstępie wskazano, że z nazwy Uchwały wynika, iż jest to uchwała wydana przez Burmistrza Gminy i Miasta Tuliszków (zwanego też dalej "Burmistrzem"), natomiast została ona podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Tuliszkowie. Powyższy błąd, zdaniem Skarżącego, należy jednak uznać jako błąd jedynie o charakterze pisarskim. Dalej Skarżący wskazał, że przedmiotowy program, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., musi formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego regulując kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Brak jednego z tych elementów stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. wymagane jest zawarcie w programie regulacji dotyczącej zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Obowiązku tego Rada Miejska w Tuliszkowie (dalej też jako "Rada Miejska") nie wypełniła, ponieważ nie wskazała w Uchwale konkretnego schroniska, w którym należy umieszczać bezdomne zwierzęta. Zamiast tego Rada Miejska ciążący na niej obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku przerzuciła na przytulisko. Nadto powierzyła ona takie zadania, jak: odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację i kastrację, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów, przytulisku, co wprost narusza art. 11a ust. 4 u.o.z., zgodnie z którym realizacja tych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Nadto, jak wskazał pełnomocnik Wojewody, omawiany "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2017 r." [stanowiący załącznik Nr 1 do Uchwały; zwany też dalej "Programem" – uw. Sądu] w istocie nie zawiera podstawowych elementów, które winny się w nim znaleźć, a które wynikają z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. Rada Miejska jedynie wymienia w nim bowiem zadania wskazane w tym przepisie, czyli przepisuje jego treść, nie określa jednak, w jaki sposób poszczególne zadania mają być realizowane. I tak w Programie: – w § 2 ust. 2 wskazano, że opiekę nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie realizowane będzie przez współpracę ze społecznymi opiekunami. Nie wskazano jednak, na czym ta opieka ma polegać, kto ma współpracować ze społecznymi opiekunami, czy też kto może zostać społecznym opiekunem; – w § 2 ust. 3 wskazano, że odławianie bezdomnych psów i innych zwierząt będzie realizowało przytulisko. Nie wskazano jednak żadnej procedury postępowania w tym przypadku, tj. kto zgłasza istnienie potrzeby odłowienia bezdomnego zwierzęcia, komu należy taki fakt zgłosić, itp.; – w § 2 ust. 4 i 8 wskazano, że obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt oraz usypianie ślepych miotów będzie wykonywana tylko i wyłącznie wobec zwierząt przebywających w Przytulisku i hotelu dla zwierząt "FUNNY PETS". Regulacja ta stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt 4 oraz ust. 4 u.o.z. Nadto Rada Miejska nie określiła terminu, po upływie którego zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji i kastracji. Nie wskazano też podmiotu uprawnionego do wykonania tych zabiegów; – w § 2 ust. 5 wskazano, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie realizowane przez przytulisko, co narusza art. 11a ust. 4 u.o.z. Nie określono, w jaki sposób będą poszukiwani właściciele dla bezdomnych zwierząt, jakie formy w tym zakresie Rada Miejska przewiduje, kto będzie mógł dokonać "adopcji" zwierząt, itp.; – w § 2 ust. 10 wskazano, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych realizowane będzie przez przytulisko. W kontekście art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Program winien wprost wskazywać podmiot świadczący taką pomoc weterynaryjną, poprzez podanie nazwiska i imienia oraz poprzez wskazanie miejsca wykonywania zawodu. Konieczność skonkretyzowania podmiotu świadczącego całodobową opiekę weterynaryjną należy wiązać także z prawem obywateli do informacji w zakresie szczegółów świadczonej pomocy; Ponadto Rada Miejska w § 5 Programu określiła wysokość środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu, nie określiła jednak sposobu wydatkowania tych środków. W ocenie Skarżącego "zapis § 5 uchwały" nie odpowiada normie art. 11a ust. 5 u.o.z., który oprócz wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, wymaga także zawarcia w nim sposobu wydatkowania tych środków. Nie czyni bowiem temu zadość samo zawarte w tym "zapisie", nazbyt ogólne stwierdzenie, iż Program będzie realizowany ze środków zapisanych w budżecie zgodnie z przedstawionymi fakturami przez [...]. W odpowiedzi na skargę Gmina i Miasto Tuliszków (dalej też jako "Gmina"), reprezentowana przez r.pr. B. B., wniosła o: 1) oddalenie skargi w całości; 2) zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy podniósł, że skarga jest nietrafna i została sporządzona bez zapoznania się przez Skarżącego z pełną dokumentacją stanowiącą podstawę faktyczną i prawną do podjęcia zaskarżonej Uchwały. W pierwszej kolejności pełnomocnik stwierdził, że zamieszczenie w nagłówku tej uchwały informacji, iż została wydana przez Burmistrza, stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Wyjaśnił, że program "Legislator", którym posługuje się Biuro Rady Miejskiej niejednokrotnie samoczynnie, bez udziału pracownika, dokonuje "poprawek" w treści prawidłowo sporządzonych dokumentów. Uchwała przedmiotowa została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, albowiem de facto Rada Miejska ją podejmowała. Dalej autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że Burmistrz, przygotowując projekt Uchwały, dysponował licznymi dokumentami, z których jednoznacznie wynika, iż nazwa [...] stanowi jedynie nazwę własną firmy, pod jaką prowadzone jest w rzeczywistości schronisko dla zwierząt w rozumieniu art. 11 ust. 2 pkt 1 u.o.z. Następnie pełnomocnik Gminy wskazał, że błędne jest twierdzenie Skarżącego, iż Gmina zaskarżoną Uchwałą uchwaliła Program, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 u.o.z. Zdaniem pełnomocnika zarzuty skargi wynikają z faktu przyjęcia przez Skarżącego błędnie, że podmiot pod nazwą [...] jest przytuliskiem, a nie schroniskiem. W szczególności, wbrew stanowisku Skarżącego: – konieczność zawarcia w treści Uchwały informacji o procedurze postępowania w przypadku odławiania bezdomnych psów i kotów nie wynika z przepisu prawa, a nadto mija się z celem, gdyż zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753) postępowanie w tych kwestiach powierzono schronisku w zawartej umowie; – Uchwała określa postępowanie w sytuacjach ślepych miotów. Ponieważ powierzono je schronisku, a nie przytulisku, oraz zawarto w Programie informację, że może być stosowane wyłącznie wobec zwierząt przebywających w schronisku, Uchwała nie uchybia przepisowi art. 11a ust. 2 pkt 4 i ust. 4 u.o.z.; – wskazano podmiot uprawniony do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji – wykonanie tych zadań powierzono schronisku (§ 2 pkt 4 Uchwały). W dyspozycji Burmistrza pozostaje oświadczenie prowadzącej schronisko o zatrudnianiu lekarza weterynarii na 1/1 etatu na podstawie umowy o pracę i 2 lekarzy weterynarii na podstawie umów o współpracy; – Gmina również w sytuacjach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt zapewnienie całodobowej opieki nad zwierzętami powierzyła ww. schronisku. Posiada bowiem ono 3 weterynarzy, którzy są w stanie zapewnić profesjonalną i humanitarną opiekę zwierzętom; – zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3–6 u.o.z. (odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja i kastracja, poszukiwanie właścicieli bezdomnych zwierząt i usypianie ślepych miotów), może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Gmina w Uchwale skorzystała z możliwości określonej w ww. przepisie; – schronisko pn. [...] ma prawo współpracować z wybranymi przez siebie osobami. Błędem byłoby narzucanie schronisku, któremu powierzono wykonywanie tych zadań, współpracy z konkretnymi osobami / podmiotami wskazanymi w uchwale Rady Miejskiej; – instytucjonalizowanie form poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt nie jest ani wymagane przepisami prawa, ani wskazane ze względów praktycznych. Metody są różne, w zależności od okoliczności sprawy. Ich enumeratywne wyliczenie mogłoby jedynie utrudniać pozyskanie nowych właścicieli. W piśmie procesowym z 08 sierpnia 2017 r., zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę", pełnomocnik Wojewody wskazał, że z uwagi na okoliczność dołączenia do odpowiedzi na skargę decyzji Wójta Gminy Sieradz z 20 lutego 2012 r. w przedmiocie wydania [...], zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] września 2010 r. o nadaniu numeru identyfikacyjnego [...] podmiotowi prowadzącemu działalność nadzorowaną – prowadzenie schroniska dla zwierząt – Wojewoda nie podtrzymuje swojego zarzutu zgłoszonego w skardze, dotyczącego braku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Niemniej podtrzymuje pozostałe podniesione w skardze zarzuty, gdyż Program w istocie nie zawiera wszystkich podstawowych (obligatoryjnych) elementów, które winny się w nim znaleźć, a które wynikają z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. Pismem z 09 października 2017 r. pełnomocnik Gminy poinformował Sąd o wystąpieniu w tym samym dniu do Wojewody o sprostowanie błędu w Uchwale w zakresie określenia podmiotu, który ją podjął. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody zawarte w replice na odpowiedź na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Nr 0007.25.2017 Rady Miejskiej w Tuliszkowie z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2017 r. (Dz. U. poz. 2967, sprost.: Dz. U. poz. 6641; dalej też jako "Uchwała"), Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż w dniu wyrokowania Uchwała już nie obowiązywała. Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 06 kwietnia 2017 r., a więc – zgodnie z jej § 3 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 21 kwietnia 2017 r. Jednocześnie z treści Uchwały – jej tytułu oraz § 1 – jasno wynika, że została ona uchwalona "na 2017 rok", czyli do 31 grudnia 2017 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że od 01 stycznia 2018 r. Uchwała już nie obowiązuje. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Jednakże, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki wyjątek nie zachodzi. Godzi się bowiem zauważyć, że w toku postępowania sądowego Skarżący, pod wpływem argumentacji Strony przeciwnej, zasadnie wycofał się z podtrzymywania swego podstawowego zarzutu, dotyczącego powierzenia przez Radę Miejską kluczowych zadań objętych zaskarżonym Programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2017 r. (stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały; zwanym w skrócie "Programem") podmiotowi nie mającemu statusu "schroniska dla zwierząt" w rozumieniu art. 11a ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.). Ponadto w toku tego postępowania doszło także do formalnego sprostowania błędu w oznaczeniu organu wydającego Uchwałę – w drodze obwieszczenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6641), w którym wskazano (pkt 3), że zamiast "Burmistrza Gminy i Miasta Tuliszków" powinno być "Rady Miejskiej w Tuliszkowie". W konsekwencji pozostałe zarzuty skargi, które zostały jeszcze podtrzymane przez Wojewodę, na dzień wyrokowania ograniczały się zasadniczo już tylko do kwestii niedostatecznej szczegółowości poszczególnych postanowień Programu, a więc w istocie sprowadzały się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego. Abstrahując nawet w tych okolicznościach od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zakresie dotkniętym ewentualnym pominięciem prawodawczym, zaskarżona Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy ("pominięcie", a więc "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie. Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Wojewody na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Należy zaznaczyć, że z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, Sąd nie był władny badać zgodności z prawem kwestionowanych przez Wojewodę unormowań Uchwały oraz jej ewentualnych braków (pominięć). O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanego art. 201 § 1 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie okoliczność, że przedłużenie tego postępowania poza okres obowiązywania zaskarżonej Uchwały było w istotnej mierze wynikiem konieczności oczekiwania na uruchomienie i sfinalizowanie przez Gminę procedury sprostowania Uchwały w zakresie oznaczenia jej organu wydającego (zob. k. 45–47, 49, 50, 62–64, 66–69, 71 akt sądowych).