I GSK 1256/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 75/24 o odrzuceniu skargi Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na czynność Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia wierzycielowi informacji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 75/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej zwanego: skarżącym) na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: ZUS) w przedmiocie odmowy udostępnienia danych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Pismem z 6 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się do ZUS o udzielenie informacji na temat zobowiązanego J. S. (dalej zwanego: zobowiązanym) w następującym zakresie: 1) czy ww. osoba figuruje w ewidencji emerytalno-rentowej lub zasiłkowej, czy pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, ewentualnie wskazanie wysokości oraz numeru wypłacanego świadczenia; 2) czy ww. osoba figuruje w Systemie Informatycznym ZUS, jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń lub, jako płatnik składek; 3) podanie numerów rachunków bankowych zgłoszonych przez ubezpieczonego (rachunku, z którego opłacana jest składka, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej); 4) danych płatników składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zobowiązanego (w przypadku, gdy ww. osoba została zgłoszona do ubezpieczenia). Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał na art. 36 § 1 – 1 b i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz.479, ze zm.; dalej zwanej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w związku z brakiem zapłaty kary pieniężnej orzeczonej decyzją administracyjną, wierzyciel, tj. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska 30 czerwca 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy na zobowiązanego, który skierowano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piekarach Śląskich, celem wszczęcia egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny 13 listopada 2020 r. umorzył prowadzone postępowanie na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a., tj. ze względu na bezskuteczność egzekucji. Zaznaczył także, że aby ponownie wszcząć postępowanie egzekucyjne skarżący (zgodnie z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) ma obowiązek wskazania majątku lub źródeł dochodu, z którego będzie możliwe ponowne wszczęcie i prowadzenie egzekucji. W odpowiedzi na pismo skarżącego z 6 listopada 2023 r. pismem z 9 listopada 2023 r. ZUS odmówił udzielenia informacji dotyczących zobowiązanego. Jako uzasadnienie odmowy Zakład powołał przepisy art. 50 ust. 3 – – 23 oraz art. 34 ust. 3 u.s.u.s. Pismem z 15 grudnia 2023 r. skarżący wniósł skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sąd I instancji wskazał, że z uwagi na aktualną treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania m. in. w sprawach aktów podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji innych niż postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Sądy administracyjne nie są również właściwe do orzekania w sprawach ze skarg na akty inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty wydawane w ramach postępowania podatkowego, czynności sprawdzających i kontroli podatkowej. Zaznaczył przy tym, że z treści pisma skarżącego z 6 listopada 2023 r. wynika, że pismo to zostało wystosowane w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Odpowiedź na to wezwanie udzielona w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji nie jest, na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęta kognicją sądu administracyjnego. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na postanowienie sądu I instancji, zaskarżając orzeczenie w całości oraz zarzucając zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. i w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 .§ 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a, a w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że zaskarżona czynność należy do czynności podjętych w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, a tym samym skarga dotyczy czynności nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. i w zw. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 3 .§ 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji niewłaściwym zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była czynność ZUS w przedmiocie odmowy udzielenia wierzycielowi informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej, o które wystąpił skarżący działając jako wierzyciel na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a. Istotą sporu na obecnym etapie jest kontrola postanowienia WSA w zakresie zasadności odrzucenia ww. skargi z uwagi na to, że skarga nie spełnia przesłanek art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze treść stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazać w pierwszej kolejności należy, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle przywołanej regulacji, przedmiot skargi zakreślają następujące elementy: 1) akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3; 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny – muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny; 5) akt lub czynność muszą "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. dany akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z 29 czerwca 2005 r. sygn. akt II GSK 96/05 i z 9 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1716/11). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (tak expressis verbis NSA w postanowieniu z 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1501/12 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie J. P. Tarno, Prawo..., s. 32 i P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej..., s. 276). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że czynności ZUS nie można uznać za czynność mającą charakter decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3. Ponadto czynność ta skierowana jest do konkretnego podmiotu – skarżącej – niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo ZUS i ma charakter publicznoprawny. Odnosząc się z kolei do przesłanki, że akt lub czynność muszą "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, uznać należy, że czynność ZUS – odmowy udzielenia informacji w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego wierzycielowi, który składając wniosek powołał się na przepis art. 36 § 1 u.p.e.a. – spełnia ją i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wierzyciela, wynikających z przepisów prawa (w tym wypadku art. 36 § 1 u.p.e.a.) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dokonując z kolei analizy, czy czynność ZUS jest czynnością podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy powołanej ustawy stwierdzić należy, że odmowa udzielenia wierzycielowi informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej przez organ nie może być uznana za czynność spełniającą ww. przesłanki – na co wskazywał skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – z uwagi na to, że w momencie jej dokonania postępowanie egzekucyjne nie toczyło się. Zostało ono umorzone postanowieniem z 13 listopada 2020 r. Skarżący jako wierzyciel zwrócił się – w oparciu o art. 36 § 1 u.p.e.a. – do ZUS o udzielenia informacji w zakresie niezbędnym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga, że wierzyciel nie prowadzi postępowania egzekucyjnego i nie podejmuje czynności egzekucyjnych. Jego działania mają zmierzać do wykonania ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 61 § 1 u.p.e.a., a mianowicie ujawnienia majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne, co z kolei umożliwia ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Innymi słowy na wierzycielu ciążą czynności zmierzające do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, i jako takie powinny podlegać kontroli sądów administracyjnych. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczących praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia podmiotom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Ponadto na podkreślenie w tym kontekście zasługuje także, że czynność ZUS pozbawiła skarżącego możliwości uzyskania informacji, która była konieczna do wykonania obowiązków ciążących na skarżącym na podstawie przepisów art. 6 ust. 1 u.p.e.a. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że tego rodzaju czynność, jako czynność ingerująca bezpośrednio w uprawnienia skarżącego, w świetle tego co zostało powyżej wskazane, podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym uznać należy po przeprowadzaniu analizy spełnienia przesłanek z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., że skarga dotyczy czynności objętej zakresem właściwości sądu administracyjnego. Ponadto nadmienić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 940/17, że prawo do sądu, jako prawo podstawowe, ma być zrealizowane wszędzie tam, gdzie przepisy prawa wyraźnie nie ograniczają sądowej kontroli działań administracji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Zgodzić się zatem należy ze skarżącym kasacyjnie, że z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek wynikający z przepisów prawa nie został uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w sytuacji gdy skargą kasacyjną zaskarżono postanowienie o odrzuceniu skargi.