II SA/Rz 680/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2024 r. nr SKO.415/542/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz J.N. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") decyzją z 26 marca 2024 r. nr SKO.415/542/2023, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A.L. i M.L. (dalej: "Odwołujący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 9 listopada 2023 r. nr RZP.6730.1.105.2023. WK, ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "budowa budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] na rzecz J.N. (dalej: "Wnioskodawczyni/"Skarżąca"), uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wójt decyzją z 9 listopada 2023 r., ustalił warunki zabudowy na opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Odwołujący zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj. art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Decyzją z 23 lutego 2023 r. Kolegium uwzględniło odwołanie, jednakże z innych przyczyn. Powołując przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyeksponowało art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który dotyczy zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Wójt ustalając wnioskowane warunki zabudowy ustalił, że teren, na którym położone są działki pod zabudowę nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły ważność na mocy art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Część terenu objętego wnioskiem położona jest w obszarze, który wg Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] 1987 r. położona jest w terenie oznaczonym A3.04 R - jest to teren użytków rolnych z zakazem realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Natomiast część terenu inwestycyjnego, wg tego samego planu, położona jest w obszarze A3.85.KS - tereny projektowanych magazynów i składów oraz stacji paliw. W związku z tym Wójt wykonał analizę wynikającą z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie gruntów") stwierdzając, że spełnione zostały warunki z art. 7 ust. 2a pkt 1 - 4 tej ustawy, przy czym przepis ten uwzględnił w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. Kolegium wskazało, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: "ustawa zmieniająca"), która przepisem art. 14 pkt 2 lit. a zmieniła art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Od dnia 24 września 2023 r. przepis ten ma brzmienie: "Nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Zmiana ta w ocenie Kolegium oznacza, że wyjątek, o jakim mowa w tym przepisie, będzie mógł mieć zastosowanie dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą ministra). W związku z tym Kolegium uznało, że Wójt wydając decyzję oparł się na nieaktualnym stanie prawnym. Konsekwencją powyższego jest to, że zachodzi konieczność podjęcia całkowicie odmiennego postępowania wyjaśniającego, co uzasadnia podjęcie decyzji kasacyjnej, przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, zakwestionowała prawidłowość decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano na projekt ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego uzasadnienie z którego wynika, że przepis, na który wskazało Kolegium, będzie miał zastosowanie w przyszłości. Dopiero bowiem uchwalenie planu ogólnego gminy może określić obszar uzupełnienia zabudowy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. Stan sprawy jest następujący. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy Skarżąca złożyła w dniu 7 lipca 2023 r. Wójt, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stosując przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r., wydał w dniu 9 listopada 2023 r. decyzję ustalającą wnioskowane warunki. Na skutek odwołania, Kolegium, decyzją z dnia 26 marca 2024 r., uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot sprzeciwu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ogranicza się zatem jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 959/21). Innymi słowy, sąd ocenia jedynie czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa wart. 138 § 2 K.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 132/19). Zgodzić należy się z poglądem Kolegium, że zasadą jest orzekanie na podstawie obowiązującego aktualnie stanu prawnego. Prawidłowo również Kolegium wskazało, że po wszczęciu postępowania, nastąpiła zmiana stanu prawnego. Ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. dokonano zmiany u.p.z.p. i jak wynika z art. 78 ustawy zmieniającej, zmiana ta weszła w życie z dniem 24 września 2024 r. Na podstawie art. 14 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów uzyskał nowe brzmienie. Jednocześnie w art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazano, że "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Tej treści norma prawna, przy braku przepisu przejściowego odnośnie do stosowania znowelizowanego art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów upoważnia do postawienia tezy, że przepis ten w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do spraw wszczętych przed dniem .24 września 2023 r. Przemawiają za tym następujące argumenty: - po pierwsze, art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów w nowym brzmieniu ("nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-lll położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") używa sformułowania, które w u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym nie występuje - "obszar uzupełnienia zabudowy"; zatem nie ma możliwości oceny spełnienia tej przesłanki; - po drugie, skoro art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej stwierdza, że do spraw dotyczących (...) wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, to zwrot użyty w przepisie tym - "dotyczących ustalenia warunków zabudowy" należy odczytywać nie tylko przez pryzmat przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy wynikających wprost z u.p.z.p., ale również przez ocenę przesłanek warunkujących wydanie tej decyzji wynikających z innych przepisów, w tym przepisów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych; po trzecie, art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej stwierdza, że "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; . nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1." Zatem skoro do spraw wszczętych od dnia 24 września 2023 r. nie stosuję się przepisów, które odnoszą się do terenu położonego "na obszarze uzupełnienia zabudowy", to tym bardziej przepisów posługujących się tym pojęciem, w tym przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można stosować do spraw wszczętych przed utartą mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; po czwarte, stosowanie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów w nowym brzmieniu byłoby równoznaczne z odebraniem stronie uprawnienia, które stwarzało "stare" brzmienie tego artykułu; wobec tego za stosowaniem "starego" brzmienia art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów przemawia również norma procesowa wyrażona w art. 7a § 1 K.p.a. Poza wskazanymi wyżej argumentami wskazać należy również na uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej. W uzasadnieniu, w punkcie 13), w części dotyczącej zmiany ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odniesiono do planu ogólnego gminy i wprost zapisano: "Plan ogólny gminy wskaże tereny uzupełnienia zabudowy. Tereny zostaną wyznaczone na precyzyjnie ustalonych zasadach wyznaczania w zbliżeniu do już istniejącej zabudowy. Ma to na celu umożliwienie wypełnienia luk między istniejącymi zabudowaniami, a jednocześnie ograniczenie rozlewania się zabudowy na inne tereny, w tym grunty rolnicze klas I-III. Z uwagi na rolę, jaką pełnić będzie obszar uzupełniania zabudowy, a także sposób jego wyznaczania, który uniemożliwi wyznaczanie nadmiernych powierzchni, zrezygnowano z dotychczasowych zapisów dotyczących wyznaczania obszaru zwartej zabudowy oraz konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli będą one położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. W związku z tym uchylono definicje z art. 4 pkt 29 i 30 oraz zmodyfikowano treść art. 7 ust. 2a." Zatem z uzasadnienia projektu w żaden sposób nie wynika, aby ustawodawca do czasu uchwalenia planu ogólnego gminy wykluczył całkowicie możliwość wyznaczania obszaru zwartej zabudowy. Reasumując Sąd stwierdza, że przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. nie ma zostawiania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych przed tym dniem. Oznacza to, że w stanie faktycznym sprawy Kolegium niezasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 200 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis sądowego od sprzeciwu w kwocie 100 zł (pkt II wyroku).