II OZ 337/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1355/23 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 506/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 506/2023. Uzasadnienie. J. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. Postanowieniem tym na skarżącego i Gminę Zakroczym został nałożony obowiązek wykonania w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej muru oporowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...] obręb [...] w m. Z. przy ul. P. znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, z uwzględnieniem oddziaływania skarpy (działki nr ew. [...]) i [...]). Wnioskiem z dnia 10 maja 2023 r. skarżący zwrócił się do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wniosek wywodził, że nie jest właścicielem muru oporowego, który jest zlokalizowany tylko i wyłącznie na dz. ew. nr [...] przy ul. P. w m. Z. Wskazywał, że jest bezrobotny i opiekuje się mamą ze znacznym stopniem niepełnosprawności, która z nim mieszka, co – jego zdaniem – uniemożliwia zlecenie dokonania oceny technicznej ze względów finansowych. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia został uzasadniony lakonicznie i sprowadza się w gruncie rzeczy do braku posiadania środków niezbędnych na opłacenie ekspertyzy, do przedstawienia której został zobowiązany zaskarżonym postanowieniem. Takie sformułowanie wniosku, uniemożliwia Sądowi ocenę, czy zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, zaś dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2009 r. sygn. akt I FZ 148/09). Niezbędne jest staranne zobrazowanie opisanej we wniosku sytuacji, w tym szczególnie rzetelne określenie rozmiaru ewentualnej szkody oraz jej wpływu na sytuację ekonomiczną strony. Skarżący nie podjął zatem nawet próby uprawdopodobnienia zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W konsekwencji nie była możliwa ocena wniosku pod kątem spełnienia warunków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 w związku z art. 163 § 2 poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż spełnione zostały przesłanki do zastosowania ww. przepisu, tj. wstrzymania wykonania ostatecznego postanowienia. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że niezależnie od kosztów sporządzenia opinii, nie jest w stanie w nich partycypować z dwóch powodów, tj. po pierwsze jego sytuacja finansowa jest bardzo ciężka, a po drugie z uwagi na fakt, że nie jest właścicielem, ani współwłaścicielem działki, na której usytuowany jest mur, którego stan techniczny należy ustalić. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia doprowadzi zatem do powstania szkody po stronie skarżącego i jego rodziny. W dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawił swoją sytuację rodzinną i finansową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody należy rozumieć jako możliwość powstania szkody zarówno majątkowej, jak i niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu ma spełnienie przez wnioskodawcę obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia ww. przesłanek. Musi on przedstawić okoliczności świadczące o tym, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może doprowadzić do takiej zmiany w jego osobistej sytuacji, że będzie narażony na znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek o wstrzymanie został uzasadniony lakonicznie i sprowadza się w gruncie rzeczy do braku posiadania środków niezbędnych na opłacenie ekspertyzy. Skarżący we wniosku o wstrzymanie nie wykazał jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby stanowić przedmiot oceny Sądu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek o wstrzymanie nie zawierał żadnej argumentacji, która wskazywałaby na zagrożenie skarżącego znaczną szkodą czy też wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji kiedy doszłoby do wykonania zaskarżonego postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej budynku. Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić wniosku o wstrzymanie skoro skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które odpowiadałyby przesłankom wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Opierając się zatem jedynie na lakonicznym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd słusznie oddalił go. Nie doszło tym samym do naruszenia prawa czy też wydania postanowienia Sądu sprzecznie ze stanem faktycznym w sprawie skoro w skardze, zwierającej wniosek o wstrzymanie nie wskazano jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Takie uzasadnienie skarżący przedstawił w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego, na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 P.p.s.a. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 P.p.s.a., wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16). Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 P.p.s.a., poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197). Argumentacja skarżącego przedstawiona w zażaleniu jest przekonująca. Wskazać trzeba, że wykonanie decyzji nakazującej na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 506/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania oceny technicznej może rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ewentualna szkoda poniesiona wskutek wykonania określonych robót budowlanych wiąże się przede wszystkim z poniesieniem nakładów na wykonanie ekspertyzy. Skarżący w zażaleniu wykazał swoją sytuację majątkową i rodzinną. Podniósł, że jest osobą bezrobotną i schorowaną i nie posiada środków finansowych, które mógłby przeznaczyć na wykonanie ekspertyzy. Mając na względzie argumentację zawartą zażaleniu, uznać trzeba, że skarżący wykazał, że wykonanie postanowienia, może doprowadzić, w jego sytuacji majątkowej, do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.