II SA/Gl 176/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.176.2023.AT w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia 28 czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 11 grudnia 2023 r., nr WINB-WOA.7722.176.2023.AT Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") w punkcie I uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 28 czerwca 2023 r., nr [...] w zakresie terminu wykonania zobowiązania i wyznaczył nowy termin do 29 lutego 2024 r. W punkcie II postanowienia, ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. PINB postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. nałożył na właściciela budynku przemysłowego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., tj. "B" sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") obowiązek przedłożenia - w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia - ekspertyz technicznych w związku ze zmianą sposobu użytkowania części ww. obiektu (tj. z dawniej użytkowanego w charakterze hali włókienniczej tkalni, szwalni, przędzalni, a obecnie użytkowanego do produkcji akcesoriów do gier planszowych z płyt MDF, HDF i PMMA). Pierwsza ekspertyza powinna zawierać ocenę zmiany warunków pracy i higieniczno-sanitarnych w pomieszczeniach części ww. budynku, uzgodnioną przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych. Druga ekspertyza powinna zawierać ocenę zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w pomieszczeniach części ww. budynku, uzgodnioną przez rzeczoznawcę ds. ppoż. Podstawę prawną postanowienia PINB stanowiły przepisy art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zostało ono wydane w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń budynku nr [...] położonego przy ul. [...] w B. , tj. z budynku przemysłowego dawnej szwalni firmy B1 na produkcję akcesoriów do gier planszowych z płyt MDF, HDF i PMMA. Budynek jest własnością Spółki, a działalność produkcyjna polegająca na wycinaniu elementów do gier planszowych jest prowadzona przez E sp. z o.o., która jest najemcą części budynku o powierzchni 183,5 m2. Skarżąca nie przedłożyła pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku po byłym zakładzie włókienniczym na budynek produkcyjny we wskazaniem profilu produkcji. Prezydent Miasta B. poinformował, że w rejestrach organu za lata 1999 do 2023 nie odnaleziono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku objętej postępowaniem. W aktach sprawy znajduje się stanowisko Komendy Miejskiej PSP w B. wskazujące na zasadność dokonania oceny warunków bezpieczeństwa pożarowego i określenie zmiany wynikającej z dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w formie ekspertyzy technicznej. W aktach sprawy znajduje się także stanowisko PPIS w B. z którego wynika, że zmiana sposobu użytkowania dawnych pomieszczeń szwalni na produkcję gier planszowych wiąże się ze zmianą warunków higieniczno-sanitarnych, zwłaszcza związanej z zapewnieniem skutecznej wentylacji ogólnej pomieszczeń oraz odciągów miejscowych przy stanowiskach cięcia płyt HDF. Stanowiska PSP i PPIS nie są dość wyczerpujące aby jednoznacznie stwierdzić, iż dokonana została zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń części wschodniej budynku. Analizując zebrany materiał dowodowy PINB uznał, że niewyjaśnione zostały wyczerpująco przesłanki uzasadniające jednoznaczne stwierdzenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń części wschodniej budynku. Wymaga to bowiem zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie. Skarżąca w zażaleniu na postanowienie PINB zarzuciła poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, naruszenie art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie art. 17, art. 52 ust. 1, art. 71 ust. 1 oraz art. 81c ust. 2 p.b. Skarżąca wyjaśniła, że sprawa dotyczy lokalu położonego w budynku przy ul. [...] w B. , co do którego 22 marca 2023 r. została zawarta umowa najmu pomiędzy Spółką a firmą E sp. z o.o. Najemca dokonał adaptacji lokalu do swoich potrzeb jedynie poprzez jego częściowe odmalowanie i wstawienie mebli do części socjalnej, wymianę pękniętej umywalki w toalecie oraz montaż instalacji do cięcia laserowego płyt MDF, HDF oraz PMMA - zgodnie z dokumentacją wykonaną przez E1 sp. z o.o. Gdyby nawet przyjąć, że doszło do zmiany sposobu użytkowania to stroną postępowania powinien być najemca, a nie Skarżąca. W ocenie Spółki z toku postępowania nie można w żaden sposób wywieść, że wykonanie decyzji przez najemcę jako inwestora jest niemożliwe. Zdaniem Spółki postanowienie PINB jest bezpodstawne bowiem w sprawie nie zaistniała jakakolwiek przesłanka z art. 81c ust. 2 p.b. Nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, a jedynie do zmiany funkcji (profilu) prowadzonej w nim działalności. Nie zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB uchylił postanowienie pierwszoinstancyjne w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając nowy termin jego realizacji. W pozostałym zaś zakresie utrzymał je w mocy uznając, że zażalenie Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB przedstawił szczegółowo przebieg postępowania oraz wskazał przepisy prawa, które znalazły w sprawie zastosowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się stanowisko Komendy Miejskiej PSP w B. wskazujące na zasadność dokonania oceny warunków bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto ze stanowiska PPIS w B. wynika, że zmiana sposobu użytkowania dawnych pomieszczeń szwalni na produkcję gier planszowych wiąże się ze zmianą warunków higieniczno-sanitarnych. Wobec powyższego wydanie przez PINB postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 p. w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej było zasadne. W ocenie Organu odwoławczego, PINB przeprowadził postępowanie dowodowe w możliwym zakresie i wykazał, że powstałe wątpliwości nie mogą być usunięte bez przedłożenia ekspertyzy technicznej, charakteryzującej się koniecznością sporządzenia stosownej oceny w zakresie wiedzy specjalistycznej. Pismem z 18 stycznia 2024 r. Skarżąca, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na postanowienie ŚWINB. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, w tym naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego i dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis ten znajduje zastosowanie, jak również, iż możliwym jest wykonanie nałożonego na Skarżącą obowiązku, w sytuacji gdy brak jest dokumentacji porównawczej. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że ani PINB ani ŚWINB nie wykazał przyczyn dla których w ramach prowadzonego postępowania korzysta z normy art. 81c ust. 2 p.b. Organy nadzoru budowlanego dokonały bezpodstawnej oceny, że w budynku przy ul. [...] w B. doszło do zmiany sposobu użytkowania jego części. Nie wyjaśniono przy tym w jakiej konkretnie części budynku doszło do takiej zmiany, w jakim okresie, jaki ma być materiał porównawczy i od kogo biegli mają ten materiał pozyskać. ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Kontrolując postanowienia organów nadzoru budowlanego, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wyjaśnić także należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Z tego też względu Sąd był uprawniony do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór w sprawie sprowadza się do zasadności nałożenia na Spółkę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę zmiany warunków pracy, higieniczno-sanitarnych oraz warunków bezpieczeństwa pożarowego, dotyczącej części budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Zdaniem Skarżącej organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie nałożyły na nią ww. obowiązek, a to wobec braku spełnienia przesłanek z art. 81c ust. 2 p.b. Ponadto nałożony obowiązek jest niewykonalny gdyż brak jest dokumentacji mogącej stanowić materiał porównawczy. Natomiast organy nadzoru budowlanego podkreślały, że postanowienie z art. 81c ust. 2 p.b. ma wyłącznie charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie, nie było możliwe dokonanie oceny czy doszło do zmiany warunków pracy, higieniczno-sanitarnych i ochrony przeciwpożarowej. Powstałe wątpliwości w tym przedmiocie nie mogły być usunięte bez przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter procesowy, dowodowy. Oznacza to, że postanowienie wydawane na jego podstawie jest elementem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie wyjaśniające może stanowić część innego toczącego się postępowania administracyjnego bądź służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego, który dopiero uzasadnia wszczęcie takiego postępowania. Wobec tego postanowienie z art. 81c ust. 2 p.b. nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2022 r., II SA/Gl 460/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przepis art. 81c ust. 2 p.b. wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych. Organ wydający postanowienie na podstawie ww. przepisu musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: 1) jakości wyrobów budowlanych lub 2) jakości wykonywanych robót budowlanych bądź 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego uprawienie organu do żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz jest ograniczone, tj. musi się ono mieścić w ustawowym zakresie (jakość wyrobów budowlanych, jakość robót budowlanych, stan techniczny obiektu budowlanego). Co więcej, zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2562/20 oraz z 26 września 2023 r., II OSK 3190/20, opubl. w CBOSA). Zatem art. 81c ust. 2 p.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (por. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej zostało wydane w ramach wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest także podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 1 pkt 3 p.b.). W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie, czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany tych warunków. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, opubl. w CBOSA). Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, organy nadzoru budowlanego nie wykazały wystąpienia ustawowych przesłanek do zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień ograniczają się do przedstawienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zrelacjonowania uzyskanych w toku postępowania stanowisk organów (m. in. Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. , PSP w B. , PPIS w B. ). Organy nadzoru budowlanego nie wykazały, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego kontrolowanego obiektu budowlanego. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że ustalenie istnienia uzasadnionych wątpliwości wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania dowodowego, stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Dopiero w przypadku gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi "uzasadnione wątpliwości", których organ sam nie będzie w stanie usunąć, stanowić może on podstawę do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b. Stąd też, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., organ obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości w danym konkretnym stanie faktycznym (por. wyroki NSA z: 12 maja 2011 r., II OSK 865/10; 15 maja 2012 r., II OSK 353/11; 13 września 2011 r., II OSK 1331/10 – opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wywiązały się z obowiązku zebrania i oceny materiału dowodowego w stopniu, który by uzasadniał zastosowanie art. 81c ust. 2. p.b. Jako niewystarczające należy ocenić stwierdzenie, że "stanowiska PSP i PPIS nie są dość wyczerpujące, aby jednoznacznie stwierdzić, iż dokonana została zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń części wschodniej przedmiotowego budynku". Należy podkreślić, że ocena techniczna ma służyć ustaleniu stanu technicznego robót czy obiektu, a nie ustaleniu podstawowych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej art. 81c ust. 2 p.b. i wywiedzenia z jego treści możliwości nakładania na jego podstawie innych obowiązków niż zostały w nim określone. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., II OSK 1336/18, opubl. w CBOSA). Stwierdzić zatem należy, że ekspertyza techniczna, do przedłożenia której zobligowana została Spółka, nie może stanowić podstawy do ustalania stanu faktycznego jaki powstał w następstwie prowadzenia w części obiektu budowlanego działalności produkcyjnej. Z powyższych względów nałożenie na Skarżącą obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej oceny zmiany warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych i warunków bezpieczeństwa pożarowego narusza prawo. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.