II SA/Kr 1486/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Fronc sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 31 października 2022 r. znak SKO-ZP-415-232/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi T. O. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 31 października 2022 r. znak SKO-ZP-415-232/22, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Limanowa nr 208/2016 z 10 czerwca 2016 r. znak GP.6730.73.2016 W stanie faktycznym sprawy, powołaną wyżej decyzją z 2016 r. Wójt Gminy Limanowa, w wyniku rozparzenia wniosku W. K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] wraz z obiektami infrastruktury technicznej na działkach nr [...] obr. P. gm. L.. Na wniosek skarżącego z 14 października 2021 r. organ II instancji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. Skarżący wskazał, że Wójt zwrócił się z prośbą do Starosty Limanowskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, zaś Starosta postanowieniem z 13 maja 2016 r. uzgodnił projekt decyzji. Skarżący zarzucił, że zaniechano zasięgnięcia opinii biegłego geologa, uznano, że wyłącznym wyznacznikiem tego czy istnieje obszar osuwiskowy są dane zawarte na mapie przekazanej przez Państwowy Instytut Geologiczny, zaś Starosta powinien odmówić uzgodnienia projektu decyzji. Wobec powyższego decyzja oparta o postanowienie Starosty musi być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z 31 października 2022 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 2016 r. Organ stwierdził, że nie można ocenianej decyzji zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ zaznaczył, że w stosunku do przedmiotowego postanowienia Starosty, toczy się odrębne postępowanie z wniosku skarżącego. Na dzień wydania niniejszej decyzji, wspomniane postanowienie pozostaje w obrocie prawnym. W ramach niniejszego postępowania – zdaniem organu – nie można oceniać innych rozstrzygnięć pod kątem spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Postanowienie Starosty ma odrębny i samodzielny byt prawny. W razie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty tego rodzaju okoliczność stanowiłaby o wydaniu decyzji bez wymaganego prawem rozstrzygnięcia, zatem stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym dowodów zawnioskowanych przez stronę, celem ustalenia w sprawie relewantnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niezasięgnięcie wiedzy specjalnej, poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa, pomimo że zasięgnięcie wiedzy specjalnej było konieczne dla ustalenia okoliczności relewantnych w sprawie, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie, W uzasadnieniu skargi podkreślono, że brak powołania dowodu z opinii biegłego geologa w normalnym toku postępowania spowodował po pierwsze, że nie wyszło na jaw, iż zachodzi obawa zagrożenia osuwiskowo-erozyjnego, pomimo tego że dla procedującego wtenczas organu oczywiste było, że przedmiotowy teren znajduje się w takim płożeniu geologicznym, że dla zbadania kwestii osuwisk absolutnie niezbędne było powołanie biegłego geologa. Po drugie natomiast, zdaniem skarżącego, brak powołania biegłego geologa przez Kolegium spowodował, że w dalszym ciągu brak jest źródła wiedzy specjalnej, pozwalającego na stwierdzenie, czy w istocie zachodzi przedmiotowe zagrożenie osuwiskowe. Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał wyrażoną dotąd argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Skarga zawiera dwa rodzaje zarzutów. Prezentowane są zarzuty procesowe związane z nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego geologa, oraz zarzuty materialnoprawne związane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli jego niezastosowanie w sprawie. Zarzuty procesowe dotyczyły nieuzyskania opinii biegłego w kontrolowanym postępowaniu, co powoduje, że zdaniem skarżącego nie wyszło na jaw, iż zachodzi obawa zagrożenia osuwiskowo – erozyjnego. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, to wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, co oznacza, że jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisu postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r. I OSK 1773/19 LEX nr 3449630). Podobnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2022 r. I SA/Wa 2316/21 LEX nr 3479868: "Rażące naruszenie prawa musi tkwić w samej treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a.". Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Należy zatem pokreślić, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony m.in. przez Starostę Limanowskiego w postanowieniu z dnia 13 maja 2016r. (znak OŚ.644.125.2016), które na dzień wydania skarżonej decyzji było ostateczne (jakkolwiek uprzednio podlegało odrębnemu zaskarżeniu). Wymaga podkreślenia, co uczynił także organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie to ma samodzielny, odrębny byt prawny. Użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" trzeba rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Rola organu współdziałającego sprowadza się do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2021 r. II SA/Kr 710/21, LEX nr 3251872). Zatem rolą Starosty było zajęcie stanowiska w zakresie przepisów prawa geologicznego z punktu widzenia kwestii osuwania się mas ziemnych w odniesieniu do konkretnego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i w ramach uznania administracyjnego projekt ten został uzgodniony pozytywnie. W tej sytuacji decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która została wydana po uzyskaniu stosownego uzgodnienia, jest decyzją prawidłową i brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nie ma bowiem przepisu prawa, który jednoznacznie wskazywałby na rażącą sprzeczność w tym zakresie. Na marginesie trzeba wskazać, że nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 lutego 2023r. sygn. akt II SA/Kr 1485/22 została oddalona skarga na odmowę stwierdzenia nieważności w/w postanowienia uzgadniającego. Końcowo stwierdzić trzeba, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. II OSK 3347/14, LEX nr 2169138 ). W przedmiotowej sprawie skarżący, biorąc w niej udział nie wystąpił z żadnymi wnioskami dowodowymi, natomiast organ, dysponując uzgodnieniem organu wyspecjalizowanego, nie miał powodu, by sięgać do takiego dowodu z urzędu. Stąd Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, już nie mówiąc o takim, które by miało charakter rażący. Z tych względów, skoro nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało na zas. art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę.