II OW 10/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania K.M. z dnia 28 lutego 2024 r. o przywrócenie stanu pierwotnego postanawia: oddalić wniosek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Łodzi o wskazanie organu właściwego do rozpoznania podania K. M. z dnia 28 lutego 2024 r. o przywrócenie stanu pierwotnego działki [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi, zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Spór kompetencyjny powstał w związku z tym, że pismem z 19 marca 2024 r. Urząd Miasta Łodzi, Departament Planowania i Rozwoju Gospodarczego, Wydział Urbanistyki i Architektury przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi prośbę K. M. z dnia 28 lutego 2024 r. o przywrócenie stanu pierwotnego ww. działki zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu powyższego podania jego autor wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], na rzecz której ustanowiona została służebność dojazdu o szerokości 7,5 m przez podwórze nieruchomości przy ul. [...] (działka [...]), po wschodniej stronie budynku mieszkalnego. Podniósł, że korzystanie z tego prawa, a w konsekwencji z garażu znajdującego się na działce [...] jest utrudnione z uwagi na znajdujące się na terenie podwórza samochody, co według niego świadczy o zmianie sposobu korzystania z nieruchomości obciążonej. W tych okolicznościach wnoszący podanie wystąpił o wyjaśnienie: dlaczego otrzymuje wezwania do zapłaty podatku od nieruchomości do której ma utrudniony dostęp; dlaczego podatek ten ma być zapłacony w pełnej wysokości; czy osoby pozostawiające na terenie działki [...] samochody osobowe płacą podatek jak za miejsce parkingowe, czy też jak za budynek mieszkalny oraz wniósł o przywrócenie stanu pierwotnego zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Uzasadniając przywołany na wstępie wniosek o rozstrzygnięcie sporu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazał, że w ramach posiadanych kompetencji nie może rozpoznać wniosku w sprawie samowoli urbanistycznej i ewentualnego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Uprawnienia w tym zakresie przysługują natomiast Prezydentowi Miasta Łodzi. Ponadto organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do pobierania podatku od nieruchomości, kwalifikacji gruntów pod tym kątem a także do udzielania bonifikat z tego tytułu o co jednoznacznie wystąpił wnioskodawca. W ocenie organu nadzoru wnioskodawca jasno i precyzyjnie wyjaśnił, że chodzi mu o rozpatrzenie wniosku pod kątem ewentualnej samowoli urbanistycznej, a nie budowlanej oraz o podjęcie działań na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym podanie K. M. winno być rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Łodzi. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jego oddalenie na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), alternatywnie o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Prezydent wskazał, że w zakresie zadanych w podaniu K. M. pytań dotyczących podatku od nieruchomości, kwalifikacji gruntów pod tym kątem a także udzielania bonifikat Miasto Łódź udzielił odpowiedzi pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. Podniósł następnie, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że celem – faktyczną intencją wnioskującego K. M. było przywrócenie stanu nieruchomości do stanu pierwotnego. W mailu z dnia 3 lutego 2024 r. wnioskodawca wskazywał, że składa "zawiadomienie, że na działce o nr ewid. [...] [...] [...] znajduje się niezgłoszona budowa – "parking" powyżej 10 stanowisk". W ocenie organu sprzeczne z interesem wnioskodawcy i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego byłoby rozpatrywanie wniosku wnioskodawcy przez Urząd Miasta Łodzi, mimo iż oczywistym jest że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Łodzi, z uwagi na fakt iż budowa przedmiotowego parkingu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie ma możliwości wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. a z wykładni treści żądania wnioskodawcy wynika, że żąda on w istocie podjęcia czynności związanych z, w jego ocenie, samowolą budowlaną. Jednocześnie Prezydent podniósł, że mimo dokonania przekazania wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, organ ten nie poczynił ustaleń innych od tych przedstawionych w zawiadomieniu z dnia 13.03.2024 r. tj. nie poczynił ustaleń czy do urządzenia zgłoszonego przez K. M. parkingu przepisy prawa budowlanego wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi ustalił jedynie, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do wydania decyzji podstawie tego przepisu, właściwy jest Prezydent Miasta Łodzi. Prezydent podkreślił, że nie kwestionuje literalnego brzmienia przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. kwestionuje jednak okoliczność, że sprawa z wniosku K. M. ma być rozpoznana w tym trybie. W ocenie Prezydenta Miasta Łodzi sprawa winna być rozpoznana w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Organy nie są bowiem związane wskazaną przez wnioskodawcę podstawą prawną żądania i winny dążyć do załatwienia sprawy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Zbytni formalizm wnioskodawcy, prezentowany w niniejszej sprawie, sprzeczny z obowiązkiem podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Narusza to także zasadę wynikającą z art. 7b k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Nie ulega przy tym kwestii, że podmiotami sporów o właściwość są organy jednostek samorządu terytorialnego, natomiast podmiotami sporów kompetencyjnych są z jednej strony organy jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze, a z drugiej - organy administracji rządowej wszystkich szczebli. Zasadnie też przyjmuje się, że spory przewidziane art. 4 p.p.s.a., to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między sporzącymi się organami co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Spory, o których mowa w powołanym przepisie mają miejsce gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy (spór pozytywny), albo też kiedy każdy z tych organów uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny), prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przypomnieć należy nadto, że do sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. O sporach tych można mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Podkreślenia również wymaga, że nie można mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienia NSA: z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., II OW 64/14). Do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego może dojść dopiero wówczas, kiedy okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, a pomiędzy organami pozostającymi w sporze istnieje zgoda co do przedmiotu tego sporu- patrz postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2011 r. I OW 184/10. Przedmiotem niniejszej sprawy jest negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi a Prezydentem Miasta Łodzi w zakresie wskazania organu właściwego do rozpoznania podania K. M. z dnia 28 lutego 2024 r. o przywrócenie stanu pierwotnego działki [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi. Wnioskodawca w swoim podaniu wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], na rzecz której ustanowiona została służebność dojazdu o szerokości 7,5 m przez podwórze nieruchomości przy ul. [...] (działka [...]), po wschodniej stronie budynku mieszkalnego. Podniósł, że korzystanie z tego prawa, a w konsekwencji z garażu znajdującego się na działce [...] jest utrudnione z uwagi na znajdujące się na terenie podwórza samochody. Zwrócił się do Urzędu Miasta Łodzi, z zawiadomieniem o niezgłoszonej budowli tj. parkingu na dz. [...] jak i wystąpił o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i otrzymał informację, że na dz. [...] nie ma obecnie obowiązującego prawa miejscowego. Poinformował, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Urząd miasta Łodzi nie są kompetentne do rozwiązania utrudnienia korzystania z drogi dojazdowej. Powołał się na wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 491/17 dotyczący wykonania utwardzenia działki. Generalnie opisując powyższe w tych okolicznościach wnoszący podanie wystąpił o wyjaśnienie: dlaczego otrzymuje wezwania do zapłaty podatku od nieruchomości do której ma utrudniony dostęp; dlaczego podatek ten ma być zapłacony w pełnej wysokości; czy pozostałe osoby (wymienione z imienia i nazwiska) wiedzą, że nie można tutaj parkować, i czy płacą ono od tych miejsc parkingowych podatek za miejsce parkingowe czy jak za budynek mieszkalny - posesji ul. [...]. Mając powyższe na uwadze wniósł o przywrócenie stanu pierwotnego działki [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Łodzi wskazując przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) zmieniającą nin. ustawę z dniem 24 września 2023 r., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie także w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Rozstrzygając w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., organ powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan został uchwalony. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Mimo, iż we wniesionym podaniu z dnia 28 lutego 2024 r. poruszono szereg kwestii (w tym kwestii podatkowych) to generalnie prośba dotyczyła przywrócenia stanu pierwotnego podwórza nieruchomości przy ul. [...] (działka [...]), po wschodniej stronie budynku mieszkalnego. Niemniej jednak wskazanie jako podstawy żądania art. 59 ust.3 u.p.z.p. w tym podaniu nie powoduje jednak, iż organy pozostające w sporze w sposób tożsamy określają jego przedmiot. Zdaniem organu do którego wpłynął wniosek, jest to żądanie dotyczące podjęcia czynności związanych z samowolą budowlaną a skoro budowa przedmiotowego parkingu objęta jest reglamentacją prawną (pozwolenie na budowę lub zgłoszenie) to nie ma możliwości wydania decyzji w trybie art. 59 ust.3 P.b. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, zaznaczono dodatkowo, że w mailu z dnia 3 lutego 2024 r. wnioskodawcza wskazywał na niezgłoszoną budowę "parkingu" powyżej 10 stanowisk na działce nr [...] [...] przy [...], co uzasadnia stanowisko tego organu w zakresie wskazywanego przedmiotu niniejszego postępowania. Z kolei pozostający w sporze organ nadzoru budowlanego uznaje wyłącznie normę art. 59 ust.3 u.p.z.p. jako podstawę żądania i tym samym określa właściwość organu wynikająca z tego przepisu uznając, że wniosek dotyczy samowoli urbanistycznej a nie budowlanej. Gdy tymczasem występująca rozbieżność pomiędzy organami co do charakteru żądania wnioskodawcy uwidacznia występujące w tej sprawie braki w zakresie podstawowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim w sprawie tej w nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla określenia organu właściwego w sprawie a więc jaki był poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...] (działka [...]), po wschodniej stronie budynku mieszkalnego co wiązało się ze skonfronowaniem takiego pierwotnego przeznaczenia terenu z obecnym. Należało więc ustalić, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Istotnym było także ustalenie czy aktualny sposób wykorzystania spornego terenu wiąże się z jego zabudową czy wyłącznie ze zmianą sposobu jego użytkowania, co zdaje się sugerować wniosek z dnia 28 lutego 2024 r. a nadto czy wiąże się wyłącznie z parkowaniem samochodów osobowych na spornym terenie. Nadto informacyjnie zaznaczyć należy, że w sytuacji wątpliwości co do żądania strony należy zwrócić się do niej celem ustalenia rzeczywistej jego woli i wezwać go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jednoznacznego sprecyzowania, co jest intencją jego wniosku (czego konkretnie żąda od organu), zakreślając stosowny termin i pouczając o ewentualnych skutkach uchylenia się od wykonania wezwania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy braki materiału dokumentacyjnego w powyższym zakresie powodują, że nie można ustalić organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. z dnia 28 lutego 2024 r. Nie jest to możliwe dysponując wyłącznie wnioskiem strony i przekazanymi nielicznymi materiałami sprawy. Oznacza to, że przedstawiając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, organy nie załączyły dokumentów, które pozwoliłyby rozpoznać dostatecznie istotę sprawy. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń, co wyżej wykazano, powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny. Ustalenie szczegółowe przedmiotu wniosku jest niezbędne, gdyż w zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie, właściwe w sprawie mogą być różne organy. Wskazując na powyższe rozważania podnieść należy, że spór kompetencyjny, w którym organy opierają się na odmiennym stanie faktycznym i prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienia NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07). Taki stan rzeczy prowadzi, zgodnie z art. 15 §2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., do oddalenia wniosku i orzeczenia jak w sentencji postanowienia.