II OSK 2440/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 92/24 w sprawie ze skargi H. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 92/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K., obywatelki Syryjskiej Republiki Arabskiej (dalej: "cudzoziemka", "strona", "skarżąca") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1); umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 21 września 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu nauki. Organ, 25 września 2023 r. wezwał do osobistego stawienia się w urzędzie. Dalej, 23 października 2023 r. poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Organ, 16 listopada 2023 r. i 9 stycznia 2024 r. zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Strona złożyła ponaglenie z 5 lutego 2024 r., a następnie skargę z 12 marca 2024 r. na bezczynność Wojewody. Organ, decyzją z 20 marca 2024 r. udzielił wnioskowanego zezwolenia. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 lipca 2024 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."). W ocenie sądu pierwszej instancji wykładnia regulacji o charakterze wyjątkowym, jakimi są przepisy ustawy o pomocy, zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których wspomniana ustawa bezpośrednio dotyczy, czyli te, które mieszczą się w zakresie podmiotowym zastosowania tego aktu określonym wyraźnie w jego art. 1. Wskazano, że przyjęcie odmiennej wykładni art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie może wyłączać regulacji przewidzianej w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Wyjaśniono, że skarżąca nie jest obywatelką Ukrainy przybyłą na terytorium Polski "w związku z konfliktem zbrojnym", lecz obywatelką innego państwa. Następnie stwierdzono, że z akt administracyjnych wynika, że w prowadzonym postępowaniu, organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją z 20 marca 2024 r. nastąpiło ze znacznym uchybieniem terminu przewidzianego w obowiązujących przepisach. W związku z zakończeniem postępowania, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku. Następnie, oddalono skargę w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. w punkcie 1 i 4, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy - polegającą na uznaniu, że art. 100d specustawy ukraińskiej nie ma zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 tejże ustawy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącej, podczas gdy zakresem obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej są objęte postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w okresie od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy; b) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu; c) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni (zawężającej) art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, na mocy którego pierwszeństwo nad ustawami mają umowy międzynarodowe ratyfikowane w drodze ustawy, w sytuacji gdy wykładnia zawężająca zastosowana przez sąd pierwszej instancji prowadzi do sprzeczności z ustawą zasadniczą, która stoi w polskim porządku prawnym najwyżej; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-§ 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi, a zatem podyktowany był okolicznościami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; b) art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione; c) art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a., art. 105 ust. 1 i ust. 2 i art. 106 ust. 2a u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a.; d) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie uznanie, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu; e) art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, mimo że organ nie dopuścił się bezczynności, a w postępowaniu powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej. 4.4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). 4.5. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 4.6. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 4.7. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.. 4.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 21 września 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej). Organ załatwił sprawę 20 marca 2024 r., a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 4 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. 4.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.