II OSK 2316/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 21/24 w sprawie ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. Prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce "L." wpisuje "L." oraz w miejsce "M. L." wpisuje "M. L."; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1,2, 3, 5 i w tym zakresie oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z 4 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 21/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") po rozpoznaniu skargi M. L., obywatela Ukrainy (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania (pkt 2), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 19 kwietnia 2023 r. cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. W dniu 8 maja 2023 r. organ wezwał do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Strona stawiła się na wezwanie 24 maja 2023 r. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). Strona złożyła ponaglenie z 8 listopada 2023 r. Organ, powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, pismem z 10 listopada 2023 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Następnie cudzoziemiec wniósł skargę z 12 stycznia 2024 r. na przewlekłość Wojewody. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 lipca 2024 r., WSA w Poznaniu stwierdził, że skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności, sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., został wyczerpany. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy ponaglenie bez rozpoznania nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. W uzasadnieniu wskazano m.in., że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy znajduje zastosowanie do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo. W ocenie WSA w Poznaniu art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o pomocy, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy jawią się jako niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"). Zdaniem sądu pierwszej instancji sprzeczne z analizowaną dyrektywą, należy ocenić praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyjaśniono, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. Zatem, WSA w Poznaniu uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody. W ocenie sądu pierwszej instancji art. 100c ust. 3 i 4 i art. art. 100d ust. 3 i 4 nie dają się również pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W kwestii prawa międzynarodowego zwrócono uwagę m.in. na art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: "KPP") oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: "EKPC"). W konsekwencji, WSA w Poznaniu stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Ponadto organ był związany terminem wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku. Zatem, w ocenie sądu pierwszej instancji Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązano organ do załatwienia sprawy, bowiem sąd pierwszej instancji nie został poinformowany przez Wojewodę o wydaniu decyzji. Uznano również, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej ani też wymierzenia organowi grzywny. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5 sentencji orzeczenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: art. 53 § 2b oraz art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 149 § 1 ust. 1 oraz w związku z: 1) art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy; 2) ustawą o cudzoziemcach; 3) art. 35 i 37 § 3a k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, podczas gdy: 1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania; 2) ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 232) wprowadziła zasadę, że do 30 czerwca 2024 r. (obecnie do 30 września 2025 r. - Dz. U. z 2024 r. poz. 854) będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, gdyż bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; 3) w dniu 11 marca 2024 r. skarżącemu udzielono przedmiotowego zezwolenia, a więc zobowiązanie z pkt 1 stało się bezprzedmiotowe; 4) skarżący przez cały czas procedowania wniosku przebywał i nadal przebywa legalnie, ma więc możliwość świadczenia pracy, nie doznał w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej; 5) prowadzone postępowanie na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych w tych sprawach wniosków. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w zaskarżonej części – tj. w pkt 1, 2, 3, 5 i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie podzielił argumentacji WSA w Poznaniu, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie może znaleźć zastosowania w sprawach o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzecznych z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. W ramach uwag wprowadzających należy jeszcze, w realiach niniejszej sprawy, zauważyć, że w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie to odrębny element skargi kasacyjnej, tworzący, obok przedmiotu i zakresu zaskarżenia oraz wniosków kasacyjnych, tę część środka zaskarżenia, którą tradycyjnie określa się jako jego petitum. Wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi zatem usterkę warsztatową po stronie autora środka zaskarżenia w kontekście wymogów określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a., nie zwalnia to jednak NSA z obowiązku odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22, CBOSA). Uwaga ta dotyczy w szczególności kluczowych z punktu widzenia podstaw prawnych wydania zaskarżonego wyroku, art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, które to przepisy zostały powołane tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. 4.4. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy (art. 100c nie miał bowiem w sprawie zastosowania z uwagi na złożenie wniosku już w okresie obowiązywania art. 100d tej ustawy). Okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu (w realiach niniejszej sprawy z mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy), podobnie jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.), nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024/3/40). 4.5. Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24 - CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. 4.6. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy WSA w Poznaniu zasadnie pominął art. 100d ustawy o pomocy (art. 100c nie miał bowiem w sprawie zastosowania z uwagi na złożenie wniosku już w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy), uznając ten przepis za niezgodny z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. To stanowisko WSA w Poznaniu pozostaje w ścisłym związku z uznaniem przez ten Sąd art. 100c i 100d ustawy o pomocy za niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 47 KPP, art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska WSA w Poznaniu. 4.7. W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24, 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 4.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 20 kwietnia 2023 r. W tym okresie oraz w dniu orzekania przez WSA w Poznaniu obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o przewlekłości organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 4.9. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Poznaniu art. 100d ustawy o pomocy nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym, uzasadnione okazały się również m.in. zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. co do punktów 1, 2, 3, 5 i w tej części oddalił skargę. 4.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. 4.11. O sprostowaniu sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie oczywistej niedokładności w nazwisku skarżącego orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.