IV SA/Po 325/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Towarzystwo Z. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 11 października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Towarzystwo Z. z siedzibą w O. kwotę 217 zł (słownie: dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta i Gminy K. , po rozpoznaniu wniosku W. W., decyzją z dnia 16 listopada 2021 roku (nr [...]), na podstawie art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia opisanego we wniosku jako budowa nowoczesnego zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach o numerach [...], [...], [...] oraz [...] obręb W., gmina K. . Po rozpatrzeniu wystąpienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (wpływ 17 grudnia 2021 roku), Burmistrz Miasta i Gminy K. , postanowieniem z dnia 04 stycznia 2022 roku (nr [...]), na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z dnia 1 września 2023 roku, na podstawie art. 31 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), Burmistrz dopuścił do udziału na prawach strony we wznowionym postępowaniu administracyjnym Towarzystawo Z.. Po merytorycznym rozpoznaniu sprawy w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, decyzją z dnia 11 października 2023 roku (nr [...]), na podstawie art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), Burmistrz Miasta i Gminy K. ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia opisanego jako budowa nowoczesnego zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach o numerach [...], [...], [...] oraz [...] obręb W., gmina K. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań od rozstrzygnięcia wydanego w trybie wznowienia postępowania, decyzją z dnia 11 marca 2024 roku (nr [...]): 1) zmieniło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 11 października 2023 roku (znak [...]) w ten sposób, że nazwę planowanego przedsięwzięcia z nazwy "budowa nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej" zmieniło na nazwę "budowa zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów", 2) utrzymało w mocy w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 11 października 2023 roku (znak [...]), oraz 3) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Sołectwa wsi W.. Towarzystwo Z. z siedzibą w O. skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ogłoszeniach publikowanych przez organ odwoławczy podawana była nazwa przedsięwzięcia, która wprowadzała w błąd społeczeństwo. Dopiero z treści załączników do obwieszczenia można było się dowiedzieć, że planowana inwestycja to spalarnia odpadów. Strona podniosła ponadto, że organ albo w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, albo prezentowane wyjaśnienia prowadzą do absurdalnych wniosków w kwestii zarzutów o nieaktualności raportu oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało oddalenia skargi oraz podniosło, że argumentacja zawarta w skardze jest niezasadna. Towarzystawo Z., w załączeniu do pisma z dnia 13 maja 2024 roku, celem potwierdzenia trafności zarzutów skargi, przedłożyło "Opinię naukową o raporcie środowiskowym dla spalarni odpadów w W. " z dnia 8 maja 2024 roku autorstwa prof. UKM w T., dr hab. chemii L. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz.1634 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się uzasadniona, lecz z innych względów niż te wskazane w jej treści. Zaskarżona decyzja odwoławcza, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 11 października 2023 roku (nr [...]), zostały wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.). Takie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest, między innymi, wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.). Planowana inwestycja została rozpoznana w raporcie oddziaływania na środowisko jako instalacja do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych (dwa piece każdy o pojemności 44mł i wydajności spalania odpadów około 1Mg/h). Sąd nie ujawnił podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że sporna inwestycja to instalacja do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem działań o charakterze obróbki fizyczno-chemicznej w rozumieniu pkt 5 ppkt 2 lit. b) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 roku w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169), czyli w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji z dnia 16 listopada 2021 roku (nr [...]). W konsekwencji trafne jest stanowisko, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w rozumieniu art. 201 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973), także w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji z dnia 16 listopada 2021 roku (nr [...]). Skoro Burmistrz Miasta i Gminy K. , zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.), a więc w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji, nie zasięgał opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego (Marszałka Województwa W.), to ziściły się przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, które zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia 16 listopada 2021 roku (nr [...]). Kompetencję orzeczniczą organu administracji publicznej dla spraw rozstrzyganych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego określają przepisy art. 151 § 1 pkt 1-2 oraz § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią powołanej regulacji po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 K.p.a., wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.). Natomiast w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.). Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie potwierdza stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji została wydana "W wyniku uchylenia przez Burmistrza Miasta i Gminy K. własnej decyzji z dnia 16 listopada 2021 roku (...)". Wskazane podstawy prawne, treści rozstrzygnięcia, a także treści uzasadnienia decyzji Burmistrz Miasta i Gminy K. z dnia 11 października 2023 roku (nr [...]), nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że decyzja tego organu z dnia 16 listopada 2021 roku została usunięta z obrotu prawnego. Porównywane decyzje wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy K. różni: - data wydania, - znak sprawy, - rok i numer dziennika ustawa dotyczącego miejsca opublikowania ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, - przyjęty w decyzji z dnia 11 października 2023 roku punkt 37 dodatkowy warunek realizacji przedsięwzięcia (określenie instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami) oraz - treści uzasadnienia, którą uzupełniono o opis okoliczności wznowienia postępowania administracyjnego i pozytywne zaopiniowanie planowanego przedsięwzięcia przez Marszałka Województwa W.. Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje Burmistrza Miasta i Gminy K. ustalające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia opisanego jako budowa nowoczesnego zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach o numerach [...], [...], [...] oraz [...] obręb W., gmina K. . Obie decyzje zostały wydane na wniosek tożsamego podmiotu oraz dotyczą tego samego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (wyrok NSA z 9.06.2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967). Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z pominięciem dowodów włączonych do akt administracyjnych (treść decyzji zaskarżonej odwołaniem), merytorycznie rozpoznało sprawę w postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), bo zmieniło jedynie nazwę przedsięwzięcia i w pozostałym zakresie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie uwzględnił, że rozstrzygniecie zaskarżone odwołaniem wydane zostało bez poszanowania dla przepisów art. 151 § 1 pkt 1-2 oraz § 2 K.p.a. określających kompetencje orzecznicze organu administracji publicznej ustalone dla trybu wznowienia postępowania administracyjnego, a przez to było obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w skardze wyjaśnić należy, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (wyrok NSA z 15.09.2011 r., II GSK 777/10, LEX nr 966211). Powyższe pozostaje aktualne także wówczas, gdy stwierdzenie nieważności decyzji nie uchyla konieczności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Orzeczenie sądu nie może prowadzić do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne, tj. zastępować decyzji lub postanowienie organu administracji (wyrok NSA z 5.01.2024 r., I OSK 1888/22, LEX nr 3702272 i powołana tam literatura). Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania o konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrz Miasta i Gminy K. z dnia 11 października 2023 roku (nr [...]), jako obarczonych wadą rażącego naruszenia prawa oraz wadą ponownego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 K.p.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (200 zł) oraz opłata kancelaryjna uiszczona za wydruki pism i załączników wniesionych w formie dokumentu elektronicznego sporządzane w celu ich doręczenia stronom (17 zł). Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy zobowiązane są do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z poszanowaniem przepisów art. 149 § 2 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1-2 oraz § 2 K.p.a.