I OSK 2242/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 271/24 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 12 lutego 2024 r., nr SKO.4141.466.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 271/24, oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 12 lutego 2024 r., SKO.4141.466.23, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P. z 28 września 2023 r., nr MGOPS.5211.91.2023, o odmowie przyznania G. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką H. P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. P., dalej - skarżący, skarżący kasacyjnie, zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz, że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy; II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 151 p.p.s.a., poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej – u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważenia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęcia "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Ponadto, przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę), a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby (por. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 352/24). Jak wynika z akt sprawy matka skarżącego (ur. w 1935 r., wdowa) legitymuje się wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 25 października 2022 r., w którym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 87-go roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 września 2021 r., zaś symbol przyczyny niepełnosprawność to 05-R (upośledzenie narządu ruchu). Matka skarżącego przebywa na emeryturze. Porusza się przy pomocy balkonika, ewentualnie kul łokciowych, w obrębie swojego mieszkania, nie wychodzi na zewnątrz z domu. Leczy się u kardiologa i pulmonologa. Skarżący (ur. w 1966 r.), mieszka i gospodaruje z matką, a – jak twierdzi - ze względu na konieczność opieki nad matką nigdzie nie pracuje. Jeśli zaś chodzi o zakres opieki, to ustalono, że matka skarżącego wymaga pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, a zwłaszcza przy ubieraniu się, sporządzaniu posiłków, dawkowaniu leków, pomocy przy kąpieli, umawianiu wizyt lekarskich, realizacji recept, sprzątaniu mieszkania, załatwianiu spraw urzędowych, robieniu zakupów, pomocy przy ćwiczeniach rehabilitacyjnych na rowerze stacjonarnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisany wyżej zakres i rodzaj czynności, które sprawuje skarżący w związku z opieką nad niepełnosprawną matką nie pozwala przyjąć, że skarżący nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić trzeba, iż z akt sprawy nie wynika, aby matka skarżącego była osobą całkowicie niesamodzielną, leżącą. Jest sprawna ruchowo, w obrębie mieszkania porusza się samodzielnie przy pomocy balkonika, czy też kul ortopedycznych. Nie jest cewnikowana, pampersowana ani dokarmiana dożylnie. Samodzielnie spożywa przygotowane jej posiłki i lekarstwa. Samodzielnie załatwia także potrzeby fizjologiczne. Samodzielnie się rehabilituje. Niewątpliwie zatem taki zakres i rodzaj czynności opiekuńczych ogranicza, jednak nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia, chociażby w niewielkim zakresie. W znacznej części sprawowana przez skarżącego opieka nad matką sprowadza się bowiem do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (przygotowanie leków i posiłków, pomoc w ubieraniu, umyciu i rehabilitacji) należą do czynności tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają podjęcia aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r., gdyż prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że z powodu braku zaistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia nie zachodziły podstawy do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 151 p.p.s.a. sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, z tego względu, że jest to przepis wynikowy i nie może stanowić samodzielnego zarzutu bez powiązania z przepisami procedury administracyjnej. Także sformułowany w pkt 2 zarzut naruszenia prawa procesowego, a to art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się niezasadny albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jako że została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.