II SA/Po 69/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. i P. D. wspólników spółki cywilnej M. S.C. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Związku Międzygminnego Centrum Zagospodarowania Odpadów "X." z dnia 30 czerwca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 1054,- (tysiąc pięćdziesiąt cztery) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 08 października 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – X." w C. (dalej również jako "Związek") z upoważnienia którego działa Dyrektor Biura Związku, z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...], o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu przekazania za pośrednictwem bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO) nierzetelnego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne (tzw. Punkt Skupu) na Gminę C., będącą członkiem Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – X." za 2019 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że Związek Międzygminny "Centrum Zagospodarowania Odpadów – X.", z upoważnienia którego działa Dyrektor Biura Związku, decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] wymierzył M. s.c. M. M., P. D., karę pieniężną w wysokości w wysokości [...] zł z tytułu przekazania za pośrednictwem BDO nierzetelnego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne (tzw. Punkt Skupu) na Gminę C., będącą członkiem Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – X." za 2019 r. Karę powyższą nałożono w oparciu o przepis art. 9xaa pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 888, dalej również jako: "u.c.p.g." albo "ustawa"), stanowiący, iż podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje nierzetelne sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 500 zł, jeżeli sprawozdanie zostanie uzupełnione lub poprawione w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 9p ust. 2, a w przypadku niezastosowania się do wezwania od 500 zł do 5.000 zł. Jak ustalił organ orzekający spółka M. s.c M. M., P. D., powinna złożyć skorygowane sprawozdanie - za pośrednictwem BDO – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania do wyjaśnień i skorygowania sprawozdania (a więc do dnia 05 marca 2021 r.) uczyniła to dopiero w dniu 23 marca 2021r. a zatem 18 dni po otrzymaniu wezwania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka M. s.c M. M., P. D.. Rozpoznając wniesione odwołanie Kolegium podtrzymało stanowisko Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – X.", co do konieczności złożenia sprawozdania oraz wskazało, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. Skargę na powyższe decyzje wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu wspólnicy spółki cywilnej M. z siedzibą w W. M. S. i P. D. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 65 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 449) w związku z art. 9nb ust. 1 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zdefiniowaniu podmiotu praw i obowiązków publicznoprawnych i skorelowanych z nimi praw i obowiązków podmiotu zbierającego odpady komunalne, przy czym w niniejszej sprawie przejawiło się to w przyjęciu, że mimo utworzenia Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów - X." z siedzibą w C., skarżący mieli obowiązek składania sprawozdań odrębnie na rzecz każdej Gminy zrzeszonej w tym Związku Międzygminnym; 2. art. 9q ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach poprzez niezasadne zastosowanie; 3. art. 9xaa pkt 1 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że sprawozdanie miało cechę nierzetelności, jak też na zaniechaniu wyjaśnienia, na czym w odniesieniu do strony miałaby polegać nierzetelność sprawozdania; 4. art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że czyn był społecznie szkodliwy i to w stopniu znacznym; 5. art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez ich niezastosowanie; 6. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 10 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jak wskazuje analiza akt sprawy istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy należało jednak poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – X." w C. decyzji administracyjnej nakładającą administracyjną karę pieniężną z tytułu przekazania za pośrednictwem bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO) nierzetelnego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne (tzw. Punkt Skupu) na Gminę C., będącą członkiem Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – X." za 2019 r. Jak bowiem wskazuje analiza decyzji organu I instancji decyzja powyższa została wydana przez działającego z upoważnienia Zarządu Dyrektor Biura Związku. Do zagadnienia osoby wydającej decyzję nie odniesiono się przy tym ani w decyzji organu I instancji, ani w zaskarżonej decyzji. Możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, Jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano w § 6 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego "CENTRUM ZAGOSPODAROWANIA ODPADÓW – X." w C. (dalej również jako: "Statut", przy czym jest on dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Związku - https://[...].net/), zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie Uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu). Sąd zauważa jednakże, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję do dokonania powyższej czynności. W powyższym zakresie Sąd zwraca uwagę, że organem wykonawczym Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – X." w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, są scedowane na podmiot kolegialny. Innymi słowy, na zarząd związku międzygminnego, jako na podmiot wykonawczy, delegowana zostaje kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast w ocenie Sądu niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a K.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego wynikających z K.p.a. w związku z realizacją kompetencji związku. Podkreślenia wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a K.p.a. mogą korzystać organy kolegialne. Jak bowiem zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 942/16, Baza NSA, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. do K.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i K.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracownikom starostwa, ani jakichkolwiek innym podmiotom (zob. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 261/20, Baza NSA, wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający ,,in pleno" podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa ,,in corpore" i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a K.p.a. Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to tego typu rozstrzygnięcie prowadziłoby bowiem do obejścia przepisu ustanawiającego Zarządu Związku Międzygminnego jako organu kolegialnego, skoro w rzeczywistości działałby on jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 617/16, Baza NSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że przepis art. 9zb ust. 1aa u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organów I instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce położenia punktu zbierania odpadów komunalnych, stanowiących frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na rzecz zarządu, jako organu wykonawczego, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Konsekwentnie decyzje wydane przez upoważnionego na podstawie art. 268a K.p.a. pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Równocześnie wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentująca organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd nie mógł wypowiedzieć się merytorycznej, co do prawidłowości samego wydanego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie na upoważnionego pracownika. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie podpisanego przez członków tego organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 1054,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości 120,- zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 900,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 34,- zł.