III OSK 2632/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 69/22 w sprawie ze skargi M.M. i P.D. wspólników spółki cywilnej A. S.C. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M.M. i P.D. wspólników spółki cywilnej A. [...] (dalej: skarżący) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 8 października 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Związku Międzygminnego [...] (dalej: Związek) z 30 czerwca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją Związku nałożono na skarżących kary pieniężną za nieterminowe złożenie za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (UDO) - rocznego sprawozdania za 2019 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy, będącej członkiem Związku. Podstawą prawną decyzji stanowił art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021, poz. 888). Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Związku. Decyzją z 8 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Związku. Skarżący wnieśli skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] oraz poprzedzającej ją decyzją Związku wskazując, że decyzja wydana w I instancji została podpisana przez Dyrektora Biura Związku, podczas gdy powinna zostać podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego jakim jest Związek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] naruszyło wskazane przepisy i wydało decyzje z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne zostały błędnie sformułowane. Norma z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i zakreśla zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych. Z kolei norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma te nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji zasadnicze znaczenie w sprawie mają zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy Zarząd Związku miał możliwość udzielenia pełnomocnictwa administracyjnego pracownikowi Związku na podstawie art. 268a k.p.a. (który nie został nawet powołany w ramach podstaw kasacyjnych), zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Zasady powoływania i działania związków międzygminnych zostały określone w rozdziale 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.). Nie budzi wątpliwości, że organem wykonawczym związku międzygminnego jest zarząd, a więc organ kolegialny, który z dniem ogłoszenia statutu związku międzygminnego przejmuje przewidziane tym statutem prawa i obowiązki organów wykonawczych gmin będących członkami związku (wójtów, burmistrzów i prezydentów miasta). Ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92, OSNCP 1993 r., nr 3, poz. 25 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2020 r. II FSK 2315/19). Co do zasady, organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi (pracownikowi) swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Dotyczy to również udzielenia upoważnienia z art. 268a k.p.a. Organ kolegialny działa in corpore i nie może udzielić pełnomocnictwa w trybie art. 268a k.p.a. Podobne stanowisko prezentowane jest także na gruncie art. 143 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.), który stanowi odpowiednik art. 268a k.p.a. w postępowaniu podatkowym (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 Ordynacji podatkowej, [w:] C. Kosikowski, J. Brolik, L. Etel, M. Popławski, P. Pietrasz, R. Dowgier, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz wyd. V, Warszawa 2013, s. 842 i nast.). W przepisach ustawy o samorządzie gminnym regulacja dotycząca możliwości i zasad połączenia się gmin w nowy podmiot - związek międzygminny, w celu wspólnego wykonywania zadania (lub zadań) publicznych jest ogólna i odsyła do regulacji dotyczących innych organów samorządowych. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, ale tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Przykładowo takie regulacje zostały m.in. wprowadzone w art. 12 ust. 1 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 135 ze zm.), zgodnie z którym Komisja Nadzoru Finansowego może upoważnić Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. Podkreślenie przy tym wymaga, że w odróżnieniu od art. 268a k.p.a., przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dopuszczają możliwość udzielania dalszych pełnomocnictw (art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy). Natomiast w tej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który umożliwiałby powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim stanowi art. 268a k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Stanowiska tego nie podważają argumenty skargi kasacyjnej, które mają częściowo charakter pozaprawny. Opierają się bowiem na obiektywnej trudności zebrania się członków Zarządu, co nie mogło mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście obiektywne trudności związane z tego rodzaju działalnością Związku, jak również to, że przed utworzeniem Związku kompetencje do wymierzenia przedmiotowych kar pieniężnych przysługiwały organom monokratycznym poszczególnych gmin. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak już wyżej wskazano, brak było regulacji szczególnej, która pozwalałaby na tego rodzaju powierzenie kompetencji organu kolegialnego pracownikowi Związku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odróżnić przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych z organów wykonawczych gmin na organ wykonawczy związku, od przeniesienia wszelkich uprawnień procesowych organu wykonawczego gminy, w tym upoważnienia z art. 268a k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Po ogłoszeniu statutu Związku, jego Zarząd uzyskał uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych między innymi na podstawie art. 9x ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zarząd jest więc jest organem administracji publicznej. Stałymi elementami składającymi się na pojęcie takiego organu są: a) prawne wyodrębnienie b) realizacja zadań państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego w imieniu i na rachunek tego podmiotu prawnego c) prawnie określone kompetencje, obejmujące władztwo administracyjne. Warunki te niewątpliwie Zarząd spełnia. Zgodnie jednak z art. 67 ust. 2 u.s.g., ustrój i zasady funkcjonowania związku międzygminnego określa statut. Wszelkie działania organów Związku muszą mieć podstawę określoną w statucie. Statut Związku w brzmieniu z daty wydania decyzji organu I instancji nie zawierał podstawy do przekazania pracownikowi Związku kompetencji Zarządu w trybie art. 268a k.p.a. Tego rodzaju upoważnienie nie wynika również z innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6q ust. 11 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Brak tego rodzaju upoważnienia w przepisach ustawy lub statucie uniemożliwiał wydanie decyzji przez pracownika Związku, co z kolei skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 nie zasługiwały na uwzględnienie. Z kolei zarzut podnoszący naruszenie art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym "kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2", jest także niezasadny i nie zawiera żadnego uzasadnienia. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.