II SA/Rz 348/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.GG.2620.107.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia 19 października 2023 r. nr IG.6821.3.7.2017. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.GG.2620.107.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta") z 19 października 2023 r. w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego zwrotu działki dożywotniego użytkowania nr [...] położonej w miejscowości B., utrzymało w mocy postanowienie Starosty. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Starosta z urzędu zawiesił postępowanie prowadzone z wniosku Skarżącego dotyczące zwrotu szczegółowo opisanej działki, dla której prowadzona jest KW Nr [....], ze względu na konieczność dokonania podziału działki nr [...], celem wydzielenia 4/6 części. W zażaleniu Skarżący podniósł, że nie wyraża zgody na zawieszenie, ponieważ zawieszenie postępowania skutkować będzie przeprowadzeniem przetargu przez KOWR. Jednocześnie wniósł o wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: "WSA") z 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 465/19. Kolegium rozpoznając zażalenie nawiązało do sprawy, a to że decyzją z 13 listopada 2018 r. znak SKO-404/C/1590/2018 utrzymało w mocy decyzję Starosty z 28 września 2018 r. znak IR.6821.3.7.2017 odmawiającą nieodpłatnego przyznania Skarżącemu na własność działki dożywotniego użytkowania nr [...] o pow. 0,2574 ha położonej w miejscowości B. Decyzja ta na skutek skargi została uchylona wraz z decyzją organu I instancji przez WSA wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 465/19. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że skoro organy ustaliły, że Skarżący spełnia warunki wynikające z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (dalej: "u.u.s.r."), a mianowicie jest zstępnym osoby uprawnionej, tj. rolnika, któremu przysługiwało prawo własności działki oraz fizycznie włada tą działką od czasu śmierci rolnika, to niezasadnym była odmowa uwzględnienia wniosku. Wystarczyło bowiem dokonać stosownego podziału powyższej działki tak, aby powstała w jego wyniku działka, której właścicielem była pierwotnie osoba uprawniona, a następnie przejęta ona została na rzecz Skarbu Państwa. Zaniechanie powyższej czynności stanowiło błąd organów (naruszenie art. 118 ust. 2a i ust. 3 u.u.s.r.). Stosując się do tych zaleceń Starosta zawiesił postępowanie ze względu na konieczność podziału nieruchomości, która w 4/6 stanowi własność Skarbu Państwa oraz po 1/6 własność Skarżącego i jego siostry I. Kolegium wyjaśniło, że podział działki i zniesienie współwłasności stanowi odrębne postępowanie. Możliwa jest także forma umowy zawartej o zniesienie współwłasności w formie aktu notarialnego. Jednak dopiero po wydzieleniu działki o nowym numerze, która w całości będzie stanowiła własność Skarbu Państwa, będzie możliwym zakończenie postępowania wszczętego na wniosek Skarżącego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Odnośnie do zarzutu sprzedaży działki w drodze przetargu Starosta w piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. skierowanym do Kolegium wskazał, że poinformował KOWR o sprawie i działka nr [...] nie będzie podlegać objęciu procedurami przetargowymi. W skardze Skarżący zarzucił, że Starosta miał pięć lat od wydania przez Sąd wyroku na przeprowadzenie stosownego postępowania. Podał, że przedmiotowa działka była przedmiotem przetargu, pozostałe działki także zostały sprzedane z udziałem 2/6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Postępowanie o zwrot działki nr [...] użytkowanej jako dożywocie wszczęte zostało na wniosek Skarżącego z 11 maja 2017 r. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. odmówił Skarżącemu nieodpłatnego przyznania na własność działki dożywotniego użytkowania oznaczonej nr [....]. W uwzględnieniu odwołania, Kolegium decyzją z 28 grudnia 2017 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta, decyzją z 28 września 2018 r. ponownie odmówił przyznania Skarżącemu prawa własności przedmiotowej działki. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy przez Kolegium decyzją z 13 listopada 2018 r. W uwzględnieniu skargi Skarżącego WSA, wyrokiem z 4 lipca 2019 r. sygn. II SA/Rz 465/19, uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że skoro spełnione zostały przesłanki do uwzględnienia wniosku, to wystarczyło dokonać stosownego podziału działki, aby powstała w jego wyniku działka, której właścicielem była pierwotnie matka Skarżącego, przejęta następnie na rzecz Skarbu Państwa, jako udział 4/6 części działki nr [...]. Z akt wynika, że realizując te wytyczne Starosta, postanowieniem z 19 października 2023 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] do czasu zniesienia współwłasności działki nr [...]. Starosta w uzasadnieniu wskazał również na art. 100 § 1 K.p.a. Na skutek zażalenia Skarżącego Kolegium utrzymało w mocy to rozstrzygniecie. Postanowienie Kolegium z dnia 7 grudnia 2023 stanowi przedmiot skargi. II. W rozpoznawanej sprawie priorytetowe znaczenie ma art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyte w przepisie tym pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne, jak i WSA, wiąże stanowisko wyrażone w wyroku z 4 lipca 2019 r. sygn. II SA/Rz 465/19. III. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że obowiązek zawieszenia postępowania powstaje w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast w myśl art. 100 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Zgodnie zaś z § 2 , jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (art. 100 § 3 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w tych przepisach, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1. wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2. jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4. istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. I OSK 1919/19). Dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego art. 100 K.p.a. przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy, przewidziany przepisem w § 1 oraz wyjątkowy, przewidziany w § 2 i 3 tegoz artykułu. Zatem stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można więc uznać, że art. 100 § 1 K.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 385). IV. Postanowienie o zawieszeniu postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stosownie do art. 100 § 1 K.p.a., powinno zawierać równocześnie rozstrzygnięcie o wystąpieniu do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Podkreślić bowiem należy, że art. 100 § 1 K.p.a. ma zastosowanie zawsze, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz gdy następuje zawieszenie postępowania w związku z koniecznością jego rozstrzygnięcia. Określone w tym przepisie obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienie takie powinno zatem określać, kto i do jakiego organu wystąpi o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy będzie to sam organ, o czym stwierdzi w tym postanowieniu, czy będzie to strona, którą organ zobowiąże do tego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. I SA/Wa 1469/06). W rozpoznawanej sprawie Starosta, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zwiesił postępowanie celem zniesienia współwłasności działki nr [...], realizując tym samym wytyczne zawarte w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. II SA/Rz 465/19. Natomiast nie zawarł orzeczenia wymaganego przepisem art. 100 § 1 K.p.a. a jedynie w uzasadnieniu przepis ten powołał bez wskazania, czy i jakie czynności przewidziane tym przepisem zostały podjęte. W związku z tym Sąd stwierdza, że skoro przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pozostaje w bezpośrednim związku z art. 100 § 1 K.p.a., to obowiązkiem organu zawieszającego postępowanie administracyjne jest orzeczenie stosownie do tego przepisu, ewentualnie równoczesne podjęcie czynności wynikających z art. 100 § 1 K.p.a. Zatem bark realizacji normy prawnej zawartej w art. 100 § 1 K.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i skutkuje uchyleniem zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty (art. 135 P.p.s.a.).