II OSK 1717/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 729/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr WIN-II.7821.1.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r., II SA/Ol 729/22 oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej Wojewoda) z dnia 25 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Decyzją z 22 marca 2022 r. Starosta Działdowski (dalej Starosta) zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa drogi nr [...] relacji ul. [...]drogi nr [...] relacji droga nr [...] - ul. [...], drogi nr [...] relacji droga nr [...] - szkoła podstawowa w R. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej". Ustalono przebieg inwestycji – wskazano działki, na których inwestycja będzie realizowana. W odwołaniu od tej decyzji M. G. sprzeciwił się realizacji inwestycji na należących do niego działkach nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił w części decyzję Starosty i orzekł co do istoty, w pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy. Organ odwoławczy uchylił rygor natychmiastowej wykonalności oraz załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji – mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i zatwierdził nowy załącznik stanowiący mapę z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu. Ponadto zmienił zapis określający oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji i orzekł reformatoryjnie w zakresie dwóch punktów decyzji dotyczących działek nr [...]. W skardze M. G. domagał się uchylenia decyzji obu instancji. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przeanalizował wniosek inwestora i jego argumenty wyjaśniające cel budowy drogi. WSA podzielił stanowisko Wójta Gminy R., że projektowana droga jest konieczna dla sprawnego działania komunikacji w miejscowości R. Przedłożone przez organ wykonawczy gminy przy piśmie z 27 maja 2022 r. załączniki graficznie potwierdzają, że obecnie przez centrum R. można przejechać tylko jedną drogą - ul. [...]. Jest to droga wojewódzka o dużym natężeniu ruchu pojazdów mechanicznych. W godzinach szczytu przejazd tą drogą jest bardzo utrudniony. Mieszkańcy R. od wielu lat prosili o budowę drogi alternatywnej dla ul. [...]. Sporna droga, która będzie przebiegać w zasadzie równolegle do ul. [...], połączy ul. [...] z ul. [...]. Usprawni to komunikację w obrębie miejscowości, ułatwi znacznej części mieszkańców drogę do szkoły i odciąży drogę wojewódzką. Budowa nowej drogi poprawi warunki życia mieszkańców, także dzięki projektowanym ścieżkom rowerowym i umożliwi dalszy rozwój miejscowości. Cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, jeżeli budowa nowej drogi miałaby się zakończyć na ul. [...], jak to proponuje skarżący. Znaczna część miejscowości koncentruje się przy ul. [...] i ważne jest, aby to ta część miejscowości została skomunikowana dodatkowo z ul. [...]. Bez odcinka projektowanej drogi pomiędzy ul. [...] i ul. [...], a więc przez tereny należące do skarżącego, zamierzona inwestycja traci sens. Dlatego konieczne jest zajęcie nieruchomości skarżącego na budowę projektowanej drogi publicznej. Istniejące zagospodarowanie terenu wskazuje, że wybrano optymalne rozwiązanie mające na uwadze, że droga jest inwestycją liniową i trzeba było pogodzić interesy wielu właścicieli. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący uważając, że ustalony przebieg drogi, powodujący oddzielenie zabudowań od pól i pastwisk, pozbawi nieruchomości charakteru gospodarstwa rolnego. Zgodnie z powołaną definicją gospodarstwa rolnego, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, gospodarstwo rolne musi się składać z co najmniej 1 ha gruntów rolnych i nie muszą być to grunty tworzące zwarty teren. W skład gospodarstwa rolnego mogą też wchodzić działki, które nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie Sądu kwestionowana droga nie uniemożliwi skarżącemu dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym hodowli krów mlecznych. Przeprowadzanie krów przez drogę jest prawnie dopuszczalne. Ułatwią to zaprojektowane zjazdy i stosowne oznaczenia drogowe. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Organom nie można przypisać naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sam skarżący nie wskazywał ani w odwołaniu, ani w skardze jakie inne dowody, prócz już zgromadzonych, mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. W istocie skarżący nie zgadza się tylko z dokonaną przez organy oceną niezbędności części jego nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Jednak akcentowane przez skarżącego naruszenie prawa własności przez oddzielenie zabudowań gospodarstwa rolnego od pastwisk, skutkujące koniecznością przeprowadzania stada przez drogę, nie może być traktowane równorzędnie z celem budowy drogi publicznej. Sam ustawodawca dokonał swoistego wartościowania celów społecznych (publicznych) wyraźnie preferując cel w postaci budowy dróg publicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę art. 7, 77 § 1, 80, 136 § 1 i 138 § 1 "ust." 2 k.p.a., polegających na braku powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie oceny decyzji Starosty co do spełnienia wymagań w przedmiocie ochrony uzasadnionych interesów skarżącego przez Wojewodę (która to okoliczność nie została również poprawnie zweryfikowana przez zaskarżone orzeczenie), braku merytorycznego wskazania odmowy realizacji inwestycji w sposób zaproponowany przez skarżącego, podczas gdy realizacja inwestycji według projektu inwestora rażąco narusza interes prywatny skarżącego w sposób nieproporcjonalny i z rażącym pokrzywdzeniem skarżącego, którego gospodarstwo rolne nie będzie mogło być prowadzone z uwagi na utratę jego integralności, funkcji na skutek jego podziału; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U2022.176; dalej "specustawa drogowa") w zw. z art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ jest zobowiązany wyłącznie do działania w granicach wniosku inwestora, bez możliwości ingerencji w lokalizację inwestycji i przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez inwestora podczas gdy organ był zobowiązany do rzetelnej analizy i dokonania oceny, czy własność M. G. stanowiła niezbędną i konieczną do realizacji celu w postaci inwestycji drogowej, w szczególności czy decyzja wydana przez Starostę zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełnia wymagania w zakresie ustaleń, co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jego stanowiska, iż Wojewoda nie rozpoznał powtórnie merytorycznie sprawy w zakresie oceny decyzji Starosty co do spełnienia wymagań w przedmiocie ochrony uzasadnionych interesów skarżącego. To, że organ rozpoznał sprawę niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że jej nie rozpoznał lub naruszył prawo. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (por. np. wyroki NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, LEX nr 1367353; z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, LEX nr 1664490). W opinii NSA, uznanie, iż ochronie przewidzianej w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją (wyrok NSA z 11 czerwca 2021 r., II OSK 556/21, LEX nr 3243575). NSA wskazywał, iż jeżeli w związku ze zmianą lokalizacji zjazdu strona uważa, że doznała szkody, to może skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości. Argumentacja tego rodzaju w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma jednak charakter interesu faktycznego, a więc takiego, który nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., II OSK 1373/16, LEX nr 2118231). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał również, że prawo własności, pomimo szczególnej ochrony konstytucyjnej, nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom w drodze ustawowej, co nie odbiera właścicielom prawa do ochrony swych praw, o ile wykażą, że ich prawo zostało naruszone w zakresie przekraczającym ograniczenia ustawowe (wyrok NSA z 15 marca 2005 r., OSK 1285/04). Nie negując, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji drogowej ingeruje w prawo własności skarżącego kasacyjnie w sposób odczuwany przez niego jako dolegliwy, stwierdzić należy, iż ingerencja ta – jako realizująca interes publiczny – ma prawną podstawę w przepisach specustawy drogowej i unormowaniach Konstytucji RP. W myśl bowiem art. 64 ust. Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – prawo własności nieruchomości zostało ograniczone w drodze ustawy – "specustawy drogowej" – w celu realizacji interesu publicznego, którym jest zapewnienie należytej komunikacji drogowej. Cel ten został należycie rozważony przez Sąd I instancji, co wynika z treści motywów zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że specustawa drogowa przewiduje dla podmiotów, którym ograniczono w trybie jej przepisów prawo własności, stosowne odszkodowanie (art. 18 specustawy drogowej). Skarżącemu kasacyjnie przysługuje zatem prawo do otrzymania rekompensującego mu poniesione szkody odszkodowania za naruszenie jego prawa własności. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1, 80, 136 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.