II SA/Wr 806/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. P. sp. komandytowa z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr SKO/PP- 412/62/2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. (nr SKO/PP-412/62/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Starosty Polkowickiego z 13 lipca 2022 r. (nr DG.BS.673.99.2022) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania z wniosku E. sp. z o.o. P. sp. k. z siedzibą w J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 54 MW jako instalacji odnawialnego źródła energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb C., gmina G., pismem z 30 czerwca 2022 r. przedstawiono Staroście Polkowickiemu (dalej: "organ I instancji") będącemu organem ochrony gruntów rolnych, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p." projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, jako że na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne. Postanowieniem z 13 lipca 2022 r. (nr DG.BS.673.99.2022), organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na działce [...], na której planowana jest inwestycja znajdują się użytki rolne sklasyfikowane jako RIIIa, RIIIb, RIVa, RIVa, ŁIV, W-RIVa, W-RIVb i W-ŁIV. Jak wyjaśniono, organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu, gdyż grunt klasy RIIIa oraz RIIIb na działce [...] nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) - dalej jako: "u.o.g.r.l.", co w konsekwencji wyklucza zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W ocenie organu I instancji zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby prowadzić do obejścia przepisów u.o.g.r.l. i tym samym do iluzorycznej ochrony gruntów rolnych. W rezultacie zdaniem organu I instancji konieczne jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E. sp. z o.o. P. sp. k. z siedzibą w J. zarzucając postanowieniu organu I instancji: błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na nieuzasadnionym uznaniu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy całej działki, podczas gdy zgodnie z wnioskiem inwestora projekt decyzji dotyczy części działki nr [...], nieobejmującej gruntów klasy Rllla i Rlllb; naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów, skutkującą nieuprawnionym uznaniem, że teren objęty projektem decyzji obejmuje także grunty rolne podlegające ochronie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. i w konsekwencji, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia części gruntów rolnych, podczas gdy wniosek inwestora dotyczy części działki nr [...], nieobejmującej w rozumieniu gruntów klasy Rllla i Rlllb, w związku z czym teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co jest prawnie dopuszczalne i wbrew stanowisku organu I instancji nie stanowi obejścia przepisów u.o.g.r.l. SKO postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. (nr SKO/PP-412/62/2022) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w sprawie bezspornym jest, iż z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...], obręb C. ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty rolne chronione oznaczone jako Rllla o pow. [...] ha i Rlllb o pow. [...] ha oraz grunty klas niechronionych RIVa o pow. [...] ha, RIVb o pow. [...] ha, ŁIV o pow. [...] ha, W-RIVa o pow. [...] ha, W-RIVb o pow. [...] oraz W-ŁIV o pow. [...] ha. Jak wskazano uwzględniając treść art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. obowiązkiem organu I instancji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jest uzgodnienie jej ze starostą w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne. Celem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l.). Dalej SKO wskazało, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. SKO podkreśliło, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W szczególności nie jest spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 4, ponieważ powierzchnia użytków klasy III wynosi łącznie [...] ha i stanowią one odrębne części. W ocenie SKO organ I instancji zasadnie stwierdził, że działka nr [...], obręb C., posiada grunty rolne klas chronionych (Rllla i Rlllb), wymagające uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Nadto SKO stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Zdaniem SKO posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p. sformułowaniem "teren" a nie "działka" nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że w tym pojęciu mieści się fragment działki. Jak wyjaśniono ratio legis użytego przez ustawodawcę pojęcia wynika z tego, że do ustalenia warunków zabudowy może być zgłoszonych kilka działek. Taki zatem zbiór przemawia za użyciem pojęcia "teren". W takim pojęciu mieści się także obszar działki ewidencyjnej. Jakkolwiek SKO wskazało na odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie w odniesieniu do kwestii możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki to jednak skonstatowano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działki nr [...], obręb C., z pominięciem gruntów kl. III, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. Skargę na postanowienie SKO wniosła E. sp. z o.o. P. sp. k. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca", "spółka") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ich wykładnię, skutkującą uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie winna obejmować całą działkę ewidencyjną, a ni teren objęty wnioskiem, nieobejmujący gruntów klasy I-III; naruszenie art. 7 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotów kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli jest postanowienie SKO z 31 sierpnia 2022 r. (nr SKO/PP-412/62/2022) utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 13 lipca 2022 r. (nr DG.BS.673.99.2022) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Jak przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 51 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zauważenia wymaga jednak, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek ewidencyjnych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, to w jakich okolicznościach. Wymaga podkreślenia przy tym, że Sąd dostrzega rozbieżne stanowiska orzecznicze odnoszące się do kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie NSA stanowiskiem, zgodnie z którym co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, publ. CBOSA). Analiza orzecznictwa NSA prowadzi do wniosku, że do wskazanych już szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21 wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, publ. CBOSA). Jak wskazuje się taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W rezultacie zachowana zostaje, przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zasada konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja może być bowiem zaprojektowana i zrealizowana wyłącznie na gruntach rolnych niewymagających takiej zgody. W okolicznościach niniejszej sprawy na działce nr [...] znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako Rllla o pow. [...] ha i Rlllb o pow. [...] ha oraz grunty klas niechronionych RIVa o pow. [...] ha, RIVb o pow. [...] ha, ŁIV o pow. [...] ha, W-RIVa o pow. [...] ha, W-RIVb o pow. [...] oraz W-ŁIV o pow. [...] ha. Natomiast w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano wyraźnie, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być wyłącznie na części działki nr [...], obręb C., gmina G. Nadto jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren ten nie obejmuje gruntów klasy Rllla i Rlllb. W rezultacie, uwzględniając poczynione dotąd uwagi, należy skonstatować, że organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował tylko część działki nr [...]. Niezależnie od poczynionych wyżej uwag wymaga podkreślenia, że w przypadku, w którym inwestor, wbrew postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, wykorzystałby grunt rolny klasy I-III na cele nierolnicze, wówczas ponosiłby, na ogólnych zasadach, odpowiedzialność ukształtowaną przepisami u.o.g.r.l. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę należy kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Uwzględnić należy zwłaszcza, że sama okoliczność, że poza terenem inwestycji, na części działki nr [...], występują grunty klasy Rllla i Rlllb, nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.