VII SA/Wa 1111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. i J. R na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 23 lutego 2024 r. znak: WKS.542.8.2024.IW w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 3 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 90a oraz art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 ze zm., dalej: Prawo oświatowe) w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1592), po rozpatrzeniu wniosku M. R. i J. R odmówił zmiany zezwolenia nr [...] z [...] na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. przy ul. R.. Wniosek o zmianę zezwolenia dotyczył posiadania dodatkowej lokalizacji w Warszawie w okresie 1 października 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. przy ul. H. Odmowa zmiany zezwolenia uzasadniana była przez organ zapewnieniem przez Miasto Stołeczne Warszawa wystarczającej liczby miejsc w prowadzonych przez siebie oddziałach przedszkolnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. R. i J. R. Mazowiecki Kurator Oświaty w Warszawie (dalej także: organ odwoławczy) decyzją z 23 lutego 2024 r., działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo oświatowe, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy zauważał, że na obecnym etapie sprawy niniejsze postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, gdyż wniosek skarżących dotyczy Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w Warszawie przy ul. R. w zakresie utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w Warszawie przy ul. H. na okres od 1 października 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tej sytuacji brak jest przesłanek do zajęcia przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty stanowiska w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że planowany termin zakończenia działalności Publicznego Przedszkola [...] w Warszawie przy ul. R. w zakresie utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w Warszawie przy ul. H., ustalony został na dzień 31 grudnia 2023 r., uznać więc należy, iż uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w całości i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego jest zasadne. Skargę na opisaną wyżej decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty złożyli M. R. i J. R. zastępowani przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, co polegało w szczególności na pominięciu przez organ odwoławczy przepisu stanowiącego podstawę umorzenia postępowania, brak wyjaśnienia jego treści, jak również nieuwzględnieniu przy sporządzeniu decyzji okoliczności faktycznych, a zwłaszcza odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przez Skarżących przedszkola publicznego w tej samej lokalizacji oraz wniesienia odwołania od decyzji pierwszej instancji, które wyraźnie świadczyły o istnieniu przedmiotu postępowania w chwili wydania decyzji umarzającej; b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy wniosek strony podlegał rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a organowi II instancji był z urzędu wiadomy fakt, że wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego z siedzibą w Warszawie pod adresem: ul. H. został załatwiony odmownie decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z 3 listopada 2023 r. (utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty w Warszawie decyzją z 27 lutego 2024 r., znak: WKS.542.47.2023.RK). W uzasadnieniu skargi skarżący zauważali przede wszystkim, że znany organowi z urzędu fakt odmowy uwzględnienia wniosku głównego o założenie przedszkola publicznego pod adresem ul. H. w Warszawie, sprawiał, że wniosek o utworzenie dodatkowej lokalizacji zajęć pod tym adresem nabierał samodzielności. Sam fakt wniesienia odwołania przez skarżących dobitnie świadczy o ich woli podtrzymania wniosku o zmianę pierwotnego zezwolenia w zakresie obejmującym utworzenie dodatkowej lokalizacji zajęć. Sam fakt wniesienia odwołania oznaczał wyrażenie ich woli utworzenia nowej lokalizacji zajęć w perspektywie również kolejnych lat, a nie tylko w roku 2023. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważał, że odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do Mazowieckiego Kuratora Oświaty w dniu 3 stycznia 2024 r., a zatem już po upływie terminu, którego dotyczyła decyzja. Zaistniała zatem bezprzedmiotowość postępowania jako element stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja orzekająca o uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie zmiany zezwolenia z 11 lipca 2023 r. na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w Warszawie przy ul. R. w zakresie dodania dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w Warszawie przy ul. H. i umorzeniu (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., choć bez jego przywołania) postępowania prowadzonego przed organem I instancji, opiera się na ustaleniu braku przedmiotu sprawy wobec upływu planowanego na dzień 31 grudnia 2023 r. terminu zakończenia działalności Placówki w tej lokalizacji. Zgodnie bowiem z informacją zawartą we wniosku o zmianę decyzji, od dnia 1 stycznia 2024 r. lokal przy ul. H. w Warszawie zostanie wykreślony jako lokalizacja prowadzenia zajęć i będzie samodzielną jednostką oświatową. Istotę sprawy stanowi zatem zagadnienie, czy upływ terminu planowanego zakończenia działalności ww. placówki jako dodatkowej lokalizacji zajęć Przedszkola w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, uniemożliwiała merytoryczną wypowiedź organu odwoławczego jak również czyniła bezprzedmiotowym rozpoznanie sprawy przez organ I instancji. Podzielając stanowisko Mazowieckiego Kuratora Oświaty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy zaznaczyć, że w myśl stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Na gruncie tego przepisu w doktrynie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. prof. dr hab. B. Adamiak, prof. dr hab. J. Borkowski, 2024) zaważa się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. (...) Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a., ponieważ tylko w tym przepisie wymienia się przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania. Z kolei w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. dr hab. R. Hasera (2023, wyd. 8/Glibowski) przy odwołaniu się do poglądu zaprezentowanego przez W. Dawidowicza wskazuje się, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: 1) została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe; 2) została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą; 3) dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". Wypowiedzi doktryny pozostają w omawianym zakresie spójne z orzeczeniami sądów administracyjnych. W wyroku z 8 sierpnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 96/95, (OSP 1997, Nr 11, poz. 201) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję pierwszej instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z kolei w wyroku z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1632/20, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważał, że "(...) potwierdzona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, daje stronie tego postępowania prawo do dwukrotnego rozpatrzenia, a także rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwa organy administracji. Oznacza to, że organ odwoławczy w całokształcie rozpatruje i rozstrzyga sprawę załatwioną decyzją organu pierwszej instancji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, ma więc obowiązek zająć stanowisko w sprawie, co powinno nastąpić poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji". Zauważa się jednocześnie, że w toku postępowania odwoławczego może nastąpić zmiana okoliczności faktycznych, czyniąca postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym. Organ odwoławczy powinien wówczas wydać decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie I instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko to, że umarza postępowanie w sprawie (wyrok NSA z 8 sierpnia 1997 r., I SA/Gd 514/96, POP 1999, nr 4, poz. 102). Ocena istnienia przedmiotu postępowania winna zatem odnosić się do stanu prawnego oraz okoliczności faktycznych określonej sprawy. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje bowiem wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że o ile organ pierwszej instancji w dacie wydawania rozstrzygnięcia (w dniu 3 listopada 2023 r.) był władny do rozpoznania wniosku skarżących z 14 września 2023 r. o zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lipca 2023 r. w zakresie utworzenia dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć, o tyle organ odwoławczy rozstrzygając sprawę w dniu 23 lutego 2024 r. mógł uznać, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe na skutek upływu zakładanego przez wnioskodawców okresu prowadzenia zajęć w tej lokalizacji, jako dodatkowego miejsca realizowania działalności oświatowej. Upływ tego terminu stanowił bowiem istotną zmianę okoliczności faktycznych w sprawie, czyniąc postępowanie w sprawie obiektywnie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zaznaczyć trzeba przy tym, że samo odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do Mazowieckiego Kuratora Oświaty w dniu 3 stycznia 2024 r., a zatem już po upływie terminu, którego obowiązywania dotyczyła decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie, w jakim wywodzi ona, że sam fakt wniesienia odwołania przez skarżących dobitnie świadczy o ich woli podtrzymania wniosku o zmianę pierwotnego zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w Warszawie przy ul. R. w zakresie obejmującym utworzenie dodatkowej lokalizacji zajęć, Sąd zauważa, że kwestia woli popierania wniosku, ewentualnie jego modyfikacji w zakresie prowadzenia zajęć w dalszej perspektywie czasowej, a to z uwagi na upływ pierwotnego okresu wskazywanego we wniosku, pozostawała nie dość wyraźnie ujawniona. Skarżący w żadnym miejscu złożonego odwołania nie wskazywali, by skłonni byli zmodyfikować wniosek wszczynający postępowanie w zakresie wskazywanej pierwotnie granicznej daty zezwolenia na prowadzenie zajęć w dodatkowej lokalizacji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wśród żądań odwołania znalazł się wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. A zatem, w ocenie Sądu, na etapie ponownego rozpatrywania sprawy nie pojawiły się wątpliwości w zakresie rzeczywistej woli strony, które wymagały wyjaśnienia czy sprecyzowania. W zakresie argumentacji skargi co do niepełnej podstawy prawnej i braku wyjaśnienia zastosowanych przez organ przepisów Sąd stanął na stanowisku, że brak przywołania art. 105 § 1 k.p.a. stanowi wadliwość, która może być oceniona jedynie jako nieistotne uchybienie przepisom proceduralnym. Jakkolwiek organ w zaskarżonej decyzji wskazuje niepełną podstawę prawną jej wydania, w uzasadnieniu nie wyjaśniając kwalifikacji prawnej rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, to Sąd przyjął, że nie można uznać, by zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bądź uchybiała w sposób istotny przepisom art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga nie dostarczyła wystarczających podstaw do jej uwzględnienia. Sąd zaś - nie będąc związany granicami skargi - istotnych wadliwości zaskarżonej decyzji z urzędu nie dostrzegł. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.